【屏東縣高樹鄉精神病患傷人事件，為何制度上難以在前端預防？】
　
9月26日屏東縣高樹鄉發生衛生局列管的精神病患傷人事件，一名患有思覺失調症的男子因不滿便利超商女店員提醒需戴上口罩，跳入櫃檯壓制攻擊女店員，致其雙眼重傷，送醫搶救恐有失明之虞。事發過程經媒體曝光，引起社會譁然，屏東縣長潘孟安也於第一時間表示要深切檢討、補強社會安全網，與中央衛福部討論，希望強化法令，「讓精神病患不再成為社區的隱形炸彈」。

隨著這些年來精神病人的攻擊事件反覆發生，「補破網」的呼聲不斷，主責精神病患刑事案件的兩個主管機關，也因為新聞效應公開表態回應：司法院於昨（29日）晚間於官方臉書粉專強調去（2020）年底通過《刑事訴訟法》修正草案，重大刑事案件被告在法院判決確定前，若有精神障礙且具有危害與急迫性時，不需要等到判決有罪，法院可以即時運用「緊急監護」的制度，命被告進行監護治療；衛福部心口司司長諶立中接受《中央社》訪問時也提到，4年內將社區關懷訪視員增至1000人以上，明（2022）年則一定可以設置4到6家「司法精神病房」，以風險程度分級分流處理，安置高暴力風險、高復發風險的精神病患。
　
在公部門許諾更安全的未來到來之前，到底是什麼緣故，使得制度上難以在前端預防高風險精神病患傷人事件？
　
◼︎發生刑事案件之前，《精神衛生法》扮演最前端的預防角色

從2016年小燈泡案兇手王景玉、今年9月無期徒刑定讞的台中牙醫師命案兇手賴亞生，到甫發生傷害事件的屏東縣高樹鄉楊姓男子，他們共通的身分都是地方衛生局列管的「嚴重精神病人」，由公衛護士與社區關懷訪視員定期追蹤，據統計全台灣約有14萬名這樣的個案。

即便14萬名個案中有暴力犯罪比例微小，不能斷然將不定時炸彈與嚴重精神病人劃上等號，然而因其隨機性、大眾難以理解犯案動機等因素，使得整體社會將其風險放大檢視，更因部分個案過往曾有失序行為、反覆入出院的紀錄，而讓民眾擔心並質疑為何無法從更前端預防，讓有風險的精神病人強制住院治療。

然而，在《報導者》過去幾年針對精神醫療處遇的訪查，要釐清病患處遇與社會安全之間難以達成的平衡，得回到制度面的設計，甚至更需要在刑罰之外，強化社區醫療體系的治療。

現行針對精神病患的強制治療處遇，包括司法偵查中的「緊急監護」、判決定讞後的「監護處分」、規劃中的司法精神病房等，都是在發生觸法行為後，刑事案件進入正式司法程序，才會啟動。在實際的犯罪事件之前，在最前端能介入的是《精神衛生法》第41條，當發生嚴重精神病人疑似滋擾或危害公共安全，並有自傷或傷人之虞時，就可強制將其送醫或強制住院。

但實務上第一個常遇到的問題，是各縣市並無統一作業流程，「第一步通常都是call警消，有的縣市跨單位協調資源比較充足，遇到精神病人出現傷害或暴力事件，醫療人員會隨同出車評估，但有的地方人力不足，到現場的只有警消，不一定能判斷該送警局還是醫院，」屏安醫院精神科醫師、台灣司法精神醫學會學術教育暨出版委員彭啟倫在此事件後接受《報導者》採訪時表示。
　
◼︎強制住院形同剝奪人身自由，法定程序問題持續爭議

若是進入強制就醫的流程，得在5日內由兩位精神科專科醫師鑑定，並經過由社工、心理師、職能治療師、家屬與律師代表組成的審查委員會評估，才能啟動強制住院，強制住院最長不能超過60日，若有必要延長，必須再重啟審查程序。

「強制住院審查委員會代表國家剝奪一個人的人身自由，近年一直有一些爭議，醫界普遍認為，應該由法官透過正當法律程序來裁定（法官保留）。」彭啟倫說。

去年10月，時代力量立委王婉諭曾舉辦《精神衛生法》修法公聽會，其中討論的重點就包括現行強制住院要經過一連串行政程序，部分民眾與家屬認為門檻過高，但醫療與司法界代表則基於法定程序與病患人權，表示現行機制是對患者的程序保障，不需調整。

根據衛福部數據，近年全國每年強制住院案件，在2012年約1200件後逐年下降，近5年大多維持700件上下，經審查委員會通過的許可率則在9成以上；對照之下，另一種機構處遇外的「強制社區治療」則乏人問津，此一2013年開始，基於預防大於治療的措施，透過門診、居家治療與社區精神復健，將嚴重病人的自由限制減到最低，支持協助病人在社區中繼續接受治療、逐步適應社會生活，全國每年申請與通過件數都在50到70件上下，究其原因，常跟醫療院所須耗費過多人力成本、病人不易配合常須協調警察、健保給付缺乏誘因有關。
　
◼︎猶待正視的醫療與社區治療環境落差

隨著屏東高樹鄉楊姓男子過往經歷曝光，會發現他歷年來都有短暫住院治療紀錄，但過不久又出院，為此潘孟安強調，要請醫院評估「長期收治」。此一個案凸顯出精神醫療專業評估精神狀態改善，出院後當家庭資源與社區現實無法順利承接，兩者間可能出現的空窗與落差。

「在作息正常、常規化的醫院環境，我們比較知道怎麼應對這些個案，他們受到的刺激相對小，當暴力或自殺風險下降，就達到可以出院的標準，但醫療的角度很難評估社區中會遭受的刺激，這跟出院後家庭支持度、醫療與社區公衛的銜接有關，若其中出現三不管地帶，很容易出事情。」彭啟倫說。

在承擔民眾對於整體社會安全的想像，以及維護個案健康與人身自由之間，精神醫療在相關社會事件中，屢屢陷入兩難的局面，或許在政府部門許諾要以更嚴格法規彌補社會安全網前，應先正視前端包括強制就醫／住院的制度流程，社區治療模式不彰的長年問題，才能在既有的經驗與基礎上，朝向更積極的改善方向。（文／張子午）


＃延伸閱讀
【直視刑罰與治療的極限──如何務實修正精神障礙犯罪監護處分？】https://bit.ly/3F4r61L
【與受苦者相遇──社區精神病人關懷訪視員的現場反思】https://bit.ly/3mfXh5T
【一場艱難的對話：一名精神障礙者如何走向殺人之路】https://bit.ly/3D2etSO

#精神疾病 #思覺失調症 #屏東 #超商 #社區治療 #司法 ＃報導者

【城規「新秩序」？】林鄭要精簡城規程序　是要精簡什麼? #肢解城市規劃 #8月專研

近日林鄭一反過往「香港缺地論」，指「香港有足夠的土地，但（發展）速度要加快」，以「程序繁複」的理由，開始將土地問題的矛頭轉戰「壓縮城規發展程序」。有大量近年已開始/即將落實就建築物高度限制、園景及綠化上蓋面積、樓宇間距及樓宇後移等精簡審批的措施，亦有各種地產界、建制政黨及智庫提出更激進建議，包括修改城規條例、《收回土地條例》、《道路工程條例》，甚至揚言「簡化」公眾參與程序、「改革」補地價制度等，近日發展局局長黃偉綸更提議大規模放寬濕地緩衝區周邊的高度限制，向既有城規制度進行大手術，以期加快土地發展。

以上精簡流程的討論，流於實際的技術操作討論，艱澀難明，所以目前民間缺乏面向公眾的說明，使大家無法掌握相關技術改動，究竟正將香港城市規劃帶往何方。是次 #肢解城市規劃 專題特意邀請了幾位富有參與規劃程序的前線專業人士，透過深入小組探討各項精簡措施的關鍵課題，深入淺出解讀以上精簡城規措施對土地發展的成效、含義與潛在影響。

▌現行城規流程簡明透視

要掌握精簡措施的關鍵，需要先知道現時一個土地發展項目，由白紙一張到取得新地契，直至完成樓宇興建整個發展流程，究竟需要經過多少部門、法規及程序。

簡單來說，一般住宅發展申請主要涉及三個審批部門：規劃署、屋宇署及地政總署。

一、由規劃署支援的城規會根據《城市規劃條例》審議發展申請的各種內容，當中會有公眾表述及聽證會表達意見。

二、地政總署會負責就該發展項目，製訂/修訂一份用以發展管制的地契條款合約，有需要修訂地契條款就要計算出補地價的金額，樓盤發售前，須獲得地政署同意地契條款已經完成的「滿意紙」(Certificate of Compliance)。

過程中亦會因應不同情況牽涉不同部門 (例如運輸署、環保署等) 的參與，包括在城規會審議及批出許可條件或者在製訂地契條款時徵詢部門與局方的(技術)意見。

三、建築圖則的審批就會由屋宇署作部門協調，主要檢視圖則是否符合規劃申請時的訂下的要求，與及有否符合《建築物條例》標準，及後會獲批建築圖則 (或叫「開工紙」)，工程便可以正式動工，最後工程完成滿足《建築物條例》要求，項目取得「入伙紙」屋宇署的角色就大致完成。

現在不少審批程序，例如高度限制、園景設計等，規劃署、屋宇署和地政總署之間被認為「疊床架屋」，且準則不一，故此政府先透過「簡化」尤其地政總署參與在內的「重覆審批」，從而加快土地供應。

可是，即將出爐的精簡修訂建議，卻不止是關乎城規流程的重覆審批，亦透過修例或放寬發展限制，聲稱能達到加快土地供應的效果，但這個聲稱的目的真的能夠達到嗎？

▌精簡程序　是否重疊　有否加快？

一個發展項目主要涉及三個審批部門，過往被批評部門審批角色重疊。現時精簡規劃程序有意刪走地政總署參與在內的審批角色，為求加快審批效率。

以建築物高度限制為例，以往一直以法定規劃圖則和地契兩方面規管，精簡安排後除了特別情況，建築物高限制不會出現在新訂立或修訂的地契內。

有建築業界覺得是項精簡某程度上合理，因為有時地契上的高度限制，有時來自舊的規劃圖則，規劃方面而言，分區規劃大綱圖不斷修改，不必又再重新找地政修改地契，只要規劃署把關就可以了。有規劃師甚至會提出地契中「建築物高度限制」本身多餘，因本身已有總樓面面積和地積比等規劃工具控制建築物的體積。可見，以上業界人士普遍認為目前的精簡程序措施是嘗試應對處理規劃申請時職能重疊的「官僚化」問題。

問題是，透過精簡審批這個少少的程序，是否能加快整個房屋發展的過程？

有業界人士質疑，現時地政審批地契條款的程序，會多大程度影響房屋工程的進度。因為地契其實只是政府與發展商之間的一紙合約，不會令工程不乎合法規要求，似乎不太會影響工程進度。發展商只要在最後階段賣樓前滿足地契的要求就足夠，簡單刪去幾個條款，會有多大程序影響整個工程時間表？結論是，到目前一刻的精簡城規流程措施，對加快建屋過程有多大幫助，仍然是個大問號。

過往亦有就地政層面的「加快」嘗試，效果亦是一個大問號。以發展商極為關注的補地價問題為例，政府早於2014年推出的「補地價仲裁先導計劃」，嘗試加快處理農地改劃為住宅用地的地契修訂申請，但直到2021年的6月，地政總署回應立法會質詢時，卻沒有備存實際處理申請個案時間的整體統計數據，並解釋指「每宗申請的時間取決於該個案的複雜程度及所牽涉的問題」。就此，似乎政府都無法評估「加速」措施前後的成效。

▌審批程序以外的建屋能力限制

現時精簡規劃程序的措施，似乎就不能簡單地加快整體房屋供應，因為建屋步伐其實更多是受制於其他大環境因素，而非地契上的幾條條款。根據業界人士的觀察所得，舉例說現時公營房屋供應的速度更多跟工程部門的負荷能力有關。

過往公屋工程進度緩慢，其實不是全然是覓地問題，更多是覓地後卻無人可跟進工程。據業內人士稱，由於很多「靚地皮」已被政府賣地予私人發展商起豪宅或商廈等，剩下可供建公屋的地皮若不是「盲搶地」得來，就是先天條件不佳，需要平整土地。而負責平整土地的土木工程拓展署，內部有今年工程量的清單，若超出今年工程量的話，就會排後一年再處理，結果房屋署不是沒有土地建屋，而是有了土地，卻等了一整年才得以開展工程。

業界人士推測工程部門長期欠缺人手，其中一個原因可能是政府大型基建過多，當然這亦包括公眾所理解的「大白象工程」。如果將政府工程部門的人手吸引到明日大嶼等大型基建，似乎亦會令到整個工程界別的人手短缺，倒過頭來拖慢房屋供應，猶如搵石頭砸自己隻腳。

以上的例子顯示，現在政府「發展速度太慢」的定調似乎忽略了規劃程序之外的其他決定性因素，單單強調精簡加快城規程序，或者無助改善現時房屋供應不足的問題。

▌犧牲質素的「精簡」趨勢？

政府除了推行現時一系列的精簡措施外，不斷加快審批整個發展流程亦成為各個部門內部的首要任務。此時需要思考，這個「谷催加速」趨勢會對政府部門對於城市發展的把關及引導角色帶來什麼的負面影響？會否削弱本身監管下應有的質素？我們的城市景觀及生活質素，會否因而下降？

以園境規劃程序為例，過往一個發展項目的「園景設計總圖」(Landscape Master Plan)分別交由規劃署及地政署審批。2019年發展局發佈聯合作業備考第3號(Joint Practice Note No. 3)，提出精簡園境的規劃申請程序，將規劃申請中園境設計一般交由規劃署作為主要審批，並交由屋宇署審批綠化覆蓋率(Site Coverage of Greenery)。

有園境建築業界觀察所得，過往規劃署及地政署的審批準則不一情況時有出現，亦有批評政府部門審批發展項目的園境設計十分主觀。上至發展項目的通風、園藝移樹、園境美化以及開放空間的佈置，下至會追問項目中種植一顆樹的品種類型，當中不時涉及主觀的判斷。相應地，這亦反映出部門會仔細監管園境的具體設計。若將審批準則統一，精簡成「點心紙式」的硬性要求，會不會使發展商出現「湊數交貨」的情況？

對於現時政府「總加速」的綱領下，除了精簡規劃程序，有部門因審批不透明屢次被官媒狙擊拖慢土地供應，而政府部門內部亦被要求加快工作效率，否則將輕易「中槍」，成為現時「鬥官僚」的目標。有業界亦表示公營房屋項目的園境設計也需要配合加快，我們必須小心，會否因而犧牲園境設計時應有的全面質量。

有園境業界人士有聽聞，政府部門為求加快公營房屋供應（或需要彌補因土木工程署工程吸納量不足而導致的延誤），現時在制定某些公營房屋的園境圖則時，往往鼓勵採用「直線型」的模組化(modular)設計，嫌其他風格（包括曲線型）的設計興建速度慢，而這些曲線型設計對於整體景觀很多時有助益作用，甚或乎是個別地盤的實際需要。

透過犧牲因地制宜的園境規劃考量，而所換來的「精簡」成效，卻只是加快數天的制定工作，省時很少。這樣只會製造出更多倒模型公屋屋邨，而屋苑社區亦欠缺特色及變化，在地住戶的生活質素相信隨之而會被「精簡」。

▌公開補地價計算的雙面刃

發展商開發項目時，必須經歷修訂地契上的限制條款/改變土地用途等申請，因而須向政府就修訂前後的土地價值進行補地價，有發展商指這太浪費時間了。

現在開始有媒體吹風，政府正考慮列明「補地價」不同細項的計算方法，作為精簡城規流程的一個辦法。然而，「補地價」牽涉公帑收入，公眾利益影響極大，所以政府需要謹慎的補地價計算程序，避免公帑損失或招致官商勾結嫌疑，花這些時間站在公眾利益立場看似是必須的。

但現時，發展商正積極撼動這個多年來的安排。有不少發展商指很難預計政府會提出的補地價水平（業界一般理解是扣除所有成本後，政府會預留發展預期收益的20%給發展商以訂出補地價的金額，大型項目補地價金額可動輒上百億），所以以當發展商察覺到某些時期有條件接近的地皮的補地價金額便宜時，就會出現一窩蜂為數個不同項目申請補地價的情況。

因此有業界認為，對發展商而言，補地價計算準則更透明，發展商理論上有機會更主動向政府申請補地價。但同時，正如前面所述，「補地價」牽涉公帑收入，公眾利益影響極大，如果被地產商得知補地價的計算準則，亦可以預期發展商會針對每個細項數字向政府「拗數」，若然發生，這將必然拖慢發展程序，有發展商甚至會有理據，就政府開出的補地價及其安排司法覆核（相對於補地價的天價金額，司法覆核的律師費用可說是九牛一毛，若然覆核成功一次半次，發展商已經「賺到有突」，增加了發展商挑起法律挑戰的誘因），引起更長時間的爭拗，所謂「精簡」程序能夠加快發展的期望落空，欲速不達。

而無論是對政府還是地產商，補地價問題也是兵家必爭之地，前者是關乎龐大的土地收益，後者是巨大的土地利潤，若然挑起補地價的紛爭，這爭拗將沒完沒了，除了公帑有機會蒙上損失，更要命的是，發展商看似很關心的發展速度，很可能會被拋諸腦後。

▌最壞的還未到臨

最後，精簡發展管制督導小組現在正考慮推出最具爭議亦係土地利益核心﹕涉及總樓面面積以及補地價方法的精簡措施。連同一系列政府官員以及建制團體，針對濕地緩衝區大幅度放寬的發展管制，以及城規程序的民主參與部分。精簡發展管制小組的動態，即將成為新界北及明日大嶼等大型發展計劃以外，直接改變本地土地發展玩法，具相當技術性，同時亦最具爭議性的城市議程之一。

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上個會期，美英請社會局評估增設「第二處南區輔具資源中心」，以服務中壢及平鎮區民眾。
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桃園市敬老愛心卡立意良善，長輩們向美英反映，希望能增加乘坐台鐵及健保職能治療等用途，請社會局積極與相關單位協調，讓敬老愛心卡實至名歸。

20210318 桃園市議會第2屆第5次定期會
中壢區市議員 謝美英質詢【社會局】

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