行政法教室-淺說法律位階及其適用順位的問題


陳誠　大學助理教授/曾任國家文官

我的老師吳庚大法官在「行政法之理論與實用」增訂八版（2003年版）的書中，有鑒於國
人在適用法律時很容易就混淆法律位階及其適用順位的問題，於是特別添增了「法源位階
與適用順序」的章節（頁73-74與79-81）。

吳庚老師提及法律適用與法規之位階有密切關係，以效力優先而言，其順序為憲法、法律
、命令等，其中上位規範之效力固然優於下位規範，於發生法規競合時，上位規範可推翻
下位規範，然適用於個別事件之際，其適用之優先順序剛好與法規範層級體系之順位，恰
屬相反。

實際上，吳庚老師說的恐怕還不夠清楚，就法規範層級體系之適用於自治事項的個別事件
與適用於委辦事項的個別事件為例，並不相同。以自治事項為例，憲法之效力優於法律，
法律之效力優於法規命令，法規命令之效力又優於自治條例，自治條例之效力復優於自治
規則，惟自治條例與自治規則的效力仍優於中央的行政規則，而非中央的行政規則必然在
效力上優於自治法規，儘管法諺有云：「中央法擊破地方法」，但法諺亦云：「有原則必
有例外」。亦即，原則上中央法之效力在地方法之上，但仍有所例外，此即我們現行地方
制度法第三十條之立法用意，有興趣的人可以去查查看。

不同於此，再就委辦事項為例，才有必然「中央法擊破地方法」之情事，也就是憲法之效
力優於法律，法律之效力優於法規命令，法規命令之效力又優於行政規則，行政規則之效
力復優於委辦規則。如果不敢置信的人，可以再看看地方制度法第三十條的意旨，以及德
國、日本、美國、英國的法律位階及其適用順位的經驗。

遺憾的是，在國內有些教行政法課程的老師，竟有在國家考試的選擇題中，出現「重大明
顯瑕疵」的答案者，民國九十二年度的國家考試裡頭，像是若干類科的憲法、法學緒論與
行政法試題中，就有考選部公佈的答案為：『（中央的）行政規則效力優於（地方的）自
治法規』，且還仍不斷在出現中。

據個人初步的判斷，很有可能是出題者中了「中央法擊破地方法」的毒蠱過深，已搞不清
楚僅是「委辦事項」部分，才必然是「中央法擊破地方法」（即：中央的行政規則優於地
方的委辦規則）！若是「自治事項」之法規操作，已有「因地制宜」理論之適用，自不能
再採『（中央的）行政規則效力優於（地方的）自治法規』的錯誤觀念，除非我們改提倡
我們國家應為高度中央集權的國家。

當然，由於可憐的考生也一時不察，就呆呆地接受考選部所公佈的「標準答案」，眾口鑠
金的結果，上至國家考試的出題者，下至國家考試的應試人，就認為『不僅中央行政規則
之效力在委辦規則之上，也在自治法規之上』（筆者須再度強調，這種見解不是不能存在
，但只能在中央集權的國家存在﹔問題是，我國不應也不該是個中央集權的國家，我們是
實施地方自治的民主法治國家呢）。

對此，英明的吳老師暗藏機關添增「法源位階與適用順序」的論述，在不鑿痕跡的推論中
，就是為了修理那些不用功的國考出題者。個人也曾忝任國家文官，就是在做中央法規標
準法、行政程序法及地方制度法的解釋工作，也深深體察到：有時候實務運作比學術研究
更先進！

因為我的實務運作經驗是，當我及我的同仁們曾不斷地為地方自治團體澄清「自治法規的
效力優於中央行政規則」時（儘管多數地方官員還不一定相信我的論述，因為他們就是受
國家考試荼毒而被任用的受害者），來自學術界的出題者竟還主張「中央行政規則的效力
優於自治法規」。不知那一天，萬一這特定且某些來自學術界的出題者竟然又說：在法律
的個案適用上，就其適用順位而言，亦分別為憲法、法律、命令等，與效力順位相同。斯
時，我想我的老師吳庚，儘管那時已是卸任的大法官了，他一定會再把「法源位階與適用
順序」單獨成立一章的，好好講清楚憲法、中央法規標準法、行政程序法、地方制度法中
，有關法規範層級體系的重大課題了。


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