📌疫情衝擊下的公共工程不可抗力約款／謝定亞（中央大學營建管理研究所教授） #月旦法學雜誌第316期
　　
本文著眼於當前covid-19疫情衝擊下工程廠商遭遇的困境，深入探討公共工程契約中，不可抗力條款的解釋與適用。全文以公共工程委員會針對疫情影響發布的各函釋為核心，詳盡分析行政機關意見與公共工程契約範本中「不可抗力條款」的規範內容，解讀「不可預見且無法合理防範」之自然災害要件適用於疫情的可能與困境，再說明不可抗力條款諸如展延工期、停工、調整價格等效果，佐以比較FIDIC國際工程範本，內容充實，值得讀者細讀。
　
✏關鍵詞：不可抗力約款、公共工程、COVID-19疫情衝擊、工程採購契約範本
　
✏摘要：

行政院公共工程委員會為減輕疫情對於國內公共工程造成之衝擊，於2020年3月6日針對履約中政府採購案件，提供各機關相關處理方式之函示。綜合觀察公共工程委員會近期函示，可大致歸納公共工程因應疫情之重點，包括此次疫情屬不可抗力事由、已通案性影響履約進度、造成部分個案考慮停工，及影響公共工程之履約成本。本文分析公共工程委員會相關函示內容，比較相關採購契約範本約款，以解析機關依據前開函示因應疫情相關處理方式之潛在立場衝突點，並嘗試由FIDIC等國際慣例之角度，檢討相關配套措施，並提出具體建議供各界參考。
　　
✏試讀
🟧不可抗力約款分析
　
檢視工程採購契約範本，其中「不可抗力」字眼共出現11次，集中在第7條履約期限、第12條災害處理、第16條保固、第17條遲延履約及第21條契約終止解除及暫停執行；就本文之角度而言，最關鍵之約款則為第7條第3款第1目與第17條第5款，後者涵蓋工程採購契約範本對於「不可抗力」之例示內容；比較工程採購契約範本（下稱「契約範本」）第4條第8款有關給付廠商所增加之必要費用約款與第17條第5款所列舉之不可抗力情事，可知工程採購契約範本對於不可抗力事由之分類，仍未統一。第4條第7款第4目「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」為不可抗力之抽象認定標準；而第17條第5款「其他經機關認定確屬不可抗力者」則提供機關認定不可抗力事由之裁量依據。若將機關裁量範圍與此抽象認定標準結合，則其他不可抗力事由即是「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」。此外，由於第4條第7款第4目僅限於「自然力作用」，則上表中第17條第5款相異之事由，因多屬人為因素造成，故排除於適用範圍。工程採購契約範本在制定前述條款時，究係因何種政策目的而制定出前後不一致之不可抗力事由，值得另外推敲。
　
綜合前述，工程會函示內容，大致可歸納如下：
一、就延長履約期限部分：廠商可主張疫情乃範本第17條第5款第5、10、12或13目等不可抗力事由，依據第7條第3款主張延長履約期限；
二、就停工部分：延長履約期限之依據同上；倘因疫情衝擊停工而不能履約者，得主張免除契約責任；倘停工達一定期間，有權請求終止解除契約。
三、就延長履約期間增加之必要費用部分：依據第4條第8款第4目之不可抗力事由請求為完成契約標的所需增加之必要費用。
　
1999年版FIDIC紅皮書第19.1條為不可抗力約款。就抽象標準而言，共有四個準則，即該例外事件或狀況：a.已超出一方當事人之控制；b.該方當事人於訂約前無法合理慮及；c.該方當事人於事件之發生亦無法合理避免或克服；d.且係非可歸責於他方當事人之事由所致。此定義較之工程採購契約範本「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」更為細緻。第19.1條另外例示五項不可抗力具體情事：（1）戰爭、敵對行為（不論宣戰與否）、入侵、外敵行動；（2）叛亂、恐攻、革命、暴動、軍事奪權或政變或內戰；（3）暴亂、騷亂、混亂、罷工或與承包商無涉之停業；（4）與承包商無涉之軍火、爆炸性物質、核子輻射或放射性污染；及（5）自然災害如地震、颶風、颱風或火山爆發。第19.4條則規定，若承包商已通知業主並因不可抗力造成遲延及／或受有損失者，承包商有權依據第20.1條之規定，向業主請求工期展延及／或費用。
　
相較於FIDIC第19條，工程採購契約範本第17條第5款之不可抗力範圍似較FIDIC為廣泛，例如納入意外性質事由：「3.墜機、沉船、交通中斷或道路、港口冰封」、「6.履約標的遭破壞、竊盜、搶奪、強盜或海盜」、「7.履約人員遭殺害、傷害、擄人勒贖或不法拘禁」；與政府行為相關事由：「8.水、能源或原料中斷或管制供應」、「10.非因廠商不法行為所致之政府或機關依法令下達停工、徵用、沒入、拆毀或禁運命令者」、「11.政府法令之新增或變更」、「12.我國或外國政府之行為」等。工程機關在適用上，顯然較為明確，亦減少機關須自行認定不可抗力事由之頻率。
　
🟧工期衝擊之舉證
　
公共工程受疫情衝擊最顯著的影響是勞動力與施工材料的供應短缺問題。依據工程採購契約範本第7條，廠商之工期因而受衝擊時，應證明「有下列情形之一（且非可歸責於廠商），致影響進度網圖要徑作業之進行」，即舉證：一、非可歸責於廠商；二、已影響網圖要徑。相對的，機關就廠商之可歸責性問題，亦須確認廠商已「善盡管理責任」，且該事件確係「不可預見且無法合理防範」。
　
參考工程會函示內容，廠商倘未能依時履約者，廠商得檢具相關事證向機關申請延長履約期限。此「事證」須足以建構疫情衝擊與不能依時履約之因果關係。工程會的函示已明確定性疫情衝擊為「不可抗力」事件，機關與廠商即應以此為前提協商如何進行契約權利義務之調整。但在執行實務上，廠商仍有幾項舉證障礙必須克服，分述如下……
　
　
🗒全文請見：公共工程上不可抗力約款之分析──以當前COVID-19疫情衝擊為核心，謝定亞（中央大學營建管理研究所教授），月旦法學雜誌第316期
　
📕本期目錄：http://www.angle.com.tw/magazine/m_single.asp?BKID=3815
　
　
　
　
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和社福總盟合辦「社會福利採購案的智慧財產權歸屬及合理使用」焦點座談。

#著作權法 是社福承辦不熟悉的法規，採購的政府甲方總是希望取得委辦計畫中的全部著作財產權。實際上，只要有合理授權使用範圍即可，一方面可以提高著作流通性，一方面也可以保障乙方著作權人的心血。

不要以為社福採購案沒有著作權，舉凡教材、教具、操作手冊的研發；研究報告的生產和歌曲、影片、logo的創作，其時都有著作權歸屬的問題。近期正在研議社會福利採購契約範本，務必嚴肅正視這個議題。

感謝智慧局(智慧財產局)的分享。

接下來工程會，需要再進一步會同衛福部、勞動部和教育部，就相關社福採購契約智財權歸屬問題，分門別類，在保障乙方「著作財產權」及「著作人格權」的前提下簡化採購合約有關智財權的選項。

要求政府雨天不收傘，攜手共渡三級防疫

今天和社會福利總盟一起召開「因COVID-19疫情影響政府委託、補助社福服務之履約及核銷問題」線上座談會，一共有97人在線上共同與會。

因疫情關係，社福界面臨多重挑戰，從防疫措施升級、面臨停業風險、案量減少、疫苗順序的爭取、申請紓困措施，又要應付相關補助或委辦合約績效。

我呼籲中央及地方政府絕對不能雨天收傘，並應中央、地方一致，化繁為簡，以穩定機構、團體專業服務，保障弱勢權益為前提，協助解決社會福利服務及方案補助或委辦案的履約與核銷問題。

座談會結論如下:

✅1.有關採購案相關計畫訂有明確案量服務績效要求者，基於工作人員薪資及相關房租等業務費用並無法減省，請於契約價金不變原則下，依防疫三級以上影響月份，減免績效要求。

✅2.有關委辦案計畫訂有明確服務量，但未達該服務量有扣罰機制者，應立即進行修約免除業者於疫情期間遭到經費扣罰。

✅3.請衛福部、勞動部針對前二項採購契約，於兩週內提出契約修改建議範本，供各直轄市、縣(市)政府參考。

✅4.有鑑於線上會議相關支領單簽核及核銷作業繁瑣，各部會應同意以匯款證明作為支付憑證，並同意以螢幕截圖(或)線上簽署取代簽到冊，認可核銷作業。並範定相關格式範本建議。

✅5.有鑑於改採各項線上課程、方案、諮詢、督導。請各部會同意電腦軟硬體付費設備、公務手機通話費、網路費等，可以視為業務費用核銷。

✅6.為維持各身障(或其他服務)服務機構之基本人事及業務，各縣市政府依服務對象身分之服務補助款，同意不因政府宣布暫停營業或因個案遭隔離或暫時返家而停止補助，請衛福部研議並公告疫情期間服務契約範本之因應措施並函知各直轄市及縣(市)政府。

✅7.為避免一國多制，各部會相關措施應有具體行政指導或指引，以利地方政府及民間機構(團體)依循。

✅8.其他今天各與會代表所提相關建議請各部會參採辦理。

✅9.各部會於會議上所說明之相關函文，請提供本席以利宣導並存參追蹤。