ที่มากฎหมายลำดับรองที่มีฐานะเป็น “กฎ” ของประเทศสหรัฐอเมริกา

หมายเหตุ ข้อมูลส่วนหนึ่งในรายงานวิจัยเรื่อง ปัญหาสถานะและลำดับชั้นทางกฎหมายภายใต้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 : กรณีศึกษาพระราชกฤษฎีกา เสนอต่อมหาวิทยาลัยราชภัฏสุราษฎร์ธานี,2562 โดยสิทธิกร ศักดิ์แสงและอภิรดี กิตติสิทโธ

ประเทศสหรัฐอเมริกาอีกประเทศหนึ่งที่ประเทศไทยได้รับอิทธิเกี่ยวกับความคิดการจัดทำกฎหมายลำดับรองที่มีมีฐานะเป็น “กฎ” โดยเฉพาะในเรื่องการกระทำในฐานะประมุขของรัฐ ดังนั้นจำเป็นต้องศึกษาถึงที่มากฎหมายลำดับรองของประเทศสหรัฐอเมริกา อำนาจออกฎหมายลำดับรองของฝ่ายบริหารในสหรัฐอเมริกา ศาลได้ยอมรับและรับรองให้รัฐสภามอบอำนาจให้ฝ่ายบริหารออกกฎหมายลำดับรองภายใต้เงื่อนไขว่า รัฐสภาต้องวางมาตรฐานหรือนโยบายเพื่อเป็นแนวทางในการตรากฎหมายขององค์กรผู้รับมอบอำนาจและการมอบอำนาจจะต้องไม่คลุมเครือและตรวจสอบได้ นอกจากนี้การมอบอำนาจจะต้องไม่เป็นการสละหรือโอนอำนาจนิติบัญญัติซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา[1] ภายใต้หลักการแบ่งแยกอำนาจที่ค่อนข้างเคร่งครัดในระบบรัฐบาลแบบประธานาธิบดี ซึ่งมีความเป็นมาดังนี้

การพัฒนาทฤษฎีห้ามมอบอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ค.ศ. 1789 ในระยะแรก

กฎหมายลำดับรองของประเทศสหรัฐอเมริกาในระยะเริ่มแรกรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกา ค.ศ. 1789 ภายใต้แนวคิดการแบ่งแยกอำนาจ มาตรา 1 บัญญัติว่า “อำนาจนิติบัญญัติทั้งปวงที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้เป็นอำนาจของรัฐสภาสหรัฐ และมีอำนาจออกกำหมายที่จำเป็นและเหมาะสมสำหรับการปฏิบัติภารกิจของรัฐ”ถูกหยิบยกเป็นประเด็นปัญหาในทางรัฐธรรมนูญว่า การมอบอำนาจให้ฝ่ายบริหารจะต้องมีลักษณะใดบ้าง เกิดจากพัฒนาทฤษฎีห้ามมอบอำนาจ ซึ่งศาลสูงได้วางหลักไว้ เช่น[2]

คดีที่ 1 คดี Wayman v. Soutthard (1825) โดยความเห็นของผู้พิพากษา Marschall ว่า เราไม่เคยโต้แย้งเลยว่า รัฐบาล (ฝ่ายบริหาร) สามารถมอบอำนาจให้ศาลหรือคณะกรรมการวินิจฉัย (tribunal) กำหนดกฎเกณฑ์ในเรื่องเฉพาะและอย่างเคร่งครัดและรัฐสภาก็อาจมอบอำนาจนิติบัญญัติ ซึ่งรัฐสภาควรจะใช้ด้วยตนเองและอำนาจที่มอบให้เป็นสิ่งสำคัญที่ต้องกำหนดไว้ในขณะที่ตนมอบอำนาจ ซึ่งผู้พิพากษา Marschall ได้แยกขอบเขตของอำนาจระหว่างรัฐสภามอบอำนาจให้ศาลกับรัฐสภามอบอำนาจให้องค์กรอื่น ๆ ว่ารัฐสภาต้องกำหนดเนื้อหาสาระของกฎหมายไว้เป็นบทบัญญัติทั่วไป และให้องค์กรที่ได้รับมอบอำนาจกำหนดรายละเอียดเพื่อให้บทบัญญัติทั่วไปของรัฐสภาสมบูรณ์

คดีที่ 2 คดี Cincinnati W.& Z. R. Co. v. Commissioner, (1852) ได้ชี้ให้เห็นความแตกต่างที่แท้จริงระหว่างการมอบอำนาจนิติบัญญัติและการใช้ดุลพินิจของผู้รับมอบอำนาจว่า การมอบอำนาจนิติบัญญัติเป็นการตัดสินใจของรัฐสภาว่าอะไรควรเป็นกฎหมายและให้อำนาจหรือดุลพินิจแก่องค์กรผู้รับมอบอำนาจเพียงเพื่อปฏิบัติภาระหน้าที่ภายใต้กฎหมายและให้บรรลุวัตถุประสงค์ของกฎหมาย

การมอบอำนาจของรัฐสภาให้กับฝ่ายบริหารจัดทำกฎหมายลำดับรองที่มีฐานะเป็น “กฎ” ต้องกำหนดหลักเกณฑ์หรือมาตรฐานของกฎหมายในระยะที่ 2

การมอบอำนาจของรัฐสภาให้กับฝ่ายบริหารจัดทำกฎหมายลำดับรองที่มีฐานะเป็น “กฎ” ต้องกำหนดหลักเกณฑ์หรือมาตรฐานของกฎหมายในระยะที่ 2 ถือเป็น “ยุครัฐสวัสดิการ”เป็นการวางหลักการมอบอำนาจต้องกำหนดหลักเกณฑ์หรือมาตรฐานของกฎหมายไว้ด้วย ถือเป็นการพัฒนาการจัดทำกฎหมายลำดับรองในระยะที่ 2 มีคำวินิจฉัยของศาลสูงได้วางหลักในเรืองการมอบอำนาจว่า การมอบอำนาจที่ไม่ได้กำหนดหลักเกณฑ์หรือมาตรฐานของกฎหมายไว้ถือเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เป็นโมฆะ ดังเช่นในคดี ต่อไปนี้[3]

คดี Buttfied v. Stranahan (1904) ศาลสูงได้วินิจฉัยว่า การมอบอำนาจจะทำได้ต่อเมื่อผู้ร่างกฎหมายได้กำหนดหลักเกณฑ์และขอบเขตในการใช้ดุลพินิจของผู้รับมอบอำนาจในเรื่องของการที่กฎหมายมอบให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังกำหนดมาตรฐานความบริสุทธิ์ ความเหมาะสมและคุณภาพของชา ที่เป็นสินค้านำเข้า กฎหมายดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ที่จะยกเว้น ชาคุณภาพต่ำที่สุด ดังนั้นการที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังใช้อำนาจที่ได้รับมอบมานี้จึงเป็นเพียงการปฏิบัติการให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์เบื้องต้นตามเจตนารมณ์ของรัฐสภา[4]

คดี Panama Refining Co. v. Ryan (1935) รัฐสภาได้ให้อำนาจประธานาธิบดีออกกฎหมายห้ามจำหน่ายน้ำมันระหว่างรัฐ ศาลสูงวินิจฉัยว่า รัฐบัญญัติไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐสภาไม่ได้กำหนดนโยบายหรือมาตรฐานหรือกฎเกณฑ์ใดไว้เลย รัฐสภาไม่ได้กำหนดเงื่อนไขในการอนุญาตหรือห้ามการจำหน่ายน้ำมันเลย ประธานาธิบดีได้รับอำนาจอย่างไม่จำกัดไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

ความจำเป็นของฝ่ายบริหารต้องออกกฎหมายลำดับรองที่มีฐานะเป็น “กฎ” : ช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2

ในช่วงสงครามโลกครั้งที่ 2 ซึ่งถือเป็นระยะที่ 3 ที่ศาลสูงได้ยอมรับความจำเป็นของฝ่ายบริหารที่ต้องออกกฎหมายลำดับรอง การมอบอำนาจจึงจำเป็นไปอย่างกว้างขวาง ทั้งนี้เพราะศาลเริ่มตระหนักว่ารัฐสภาไม่อาจคาดการณ์ล่วงหน้าได้ และฝ่ายบริหารมีความจำเป็นต้องปรับใช้กฎหมายให้สอดคล้องกับสถานการณ์ เช่นในคดีในคดีต่อไปนี้[5]

คดี Sunshine Anthracite Coal Co. v. Adkinds (1940) ศาลสูงยอมรับว่ารัฐสภาอาจมอบอำนาจนิติบัญญัติให้องค์กรเจ้าหน้าที่อื่นใดอย่างถูกต้องตามกฎหมาย โดยวินิจฉัยว่า การมอบอำนาจโดยรัฐสภาถูกตระหนักว่าเป็นสิ่งจำเป็นเพื่อที่ว่าการใช้อำนาจนิติบัญญัติจะไม่กลายเป็นสิ่งที่ไม่มีประโยชน์หรือเป็นสิ่งที่ปราศจากเหตุผล

คดีLichter v. United States (1948) กฎหมาย Renegation Act. 1942 ให้อำนาจเจ้าหน้าที่ของรัฐในการทำสัญญาระหว่างสงครามได้ เมื่อปรากฏว่าคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งได้รับกำไรมากเกินควรเจ้าหน้าที่ของรัฐอาศัยอำนาจตามรัฐบัญญัติฉบับดังกล่าวออก กฎหมายลำดับรอง กำหนดนิยามของ “กำไรมากเกินควร”และต่อมารัฐสภาได้แก้ไขเพิ่มเติมคำนิยามดังกล่าว ในปี ค.ศ. 1944 ศาลสูงได้วินิจฉัยว่าข้อเท็จจริงที่ฝ่ายปกครองกำหนดนิยามขึ้นและรัฐสภาได้ตราคำนิยามดังกล่าวลงไว้ในรัฐบัญญัติย่อมแสดงให้เห็นถึงความสำคัญของคำนิยามนี้ แต่ก็หาได้ทำความจำเป็นที่ต้องกำหนดคำนิยามที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ

คดี Amalgamate Cutter v. Connally (1971) เกี่ยวกับการมอบอำนาจให้ประธานาธิบดีกำหนดอัตราจ้างและราคาตามเศรษฐกิจของชาติ ศาลสูงวินิจฉัยว่า ปัญหาการมอบอำนาจไม่ใช่ปัญหาว่าเจ้าหน้าที่รับบาลใช้อยู่โดยลักษณะเป็นการนิติบัญญัติหรือไม่ หรือรัฐสภาได้กำหนดหลักเกณฑ์หรือมาตรฐานให้พอเข้าใจได้หรือไม่ แต่การพิจารณาว่านโยบายของการมอบอำนาจนั้นสามารถตรวจสอบได้ทั้งในทางเนื้อหาและวิธีการ เพื่อเป็นการจำกัดอำนาจของผู้รับมอบอำนาจ คือ การควบคุมการใช้อำนาจที่ได้รับมอบและการจะบรรลุวัตถุประสงค์ในการมอบอำนาจได้ก็โดยจำกัดขอบเขตทางเนื้อหรือวิธีการทั้ง 2 อย่าง

เมื่อพิจารณาสรุป การจัดทำกฎหมายลำดับรองที่มีฐานะเป็น “กฎ”ของประเทศสหรัฐอเมริกาเราจะพบประเด็นสำคัญ ของการวางหลักการแบ่งแยกอำนาจ (Separation of Powers) คือ การแยกอำนาจนิติบัญญัติออกจากอำนาจบริหารอย่างเด็ดขาด อีกด้านหนึ่งความจำเป็นของการปกครองสมัยใหม่ทำให้ทฤษฎีเป็นไปไม่ได้ในทางปฏิบัติ ศาลจึงได้ยอมรับให้รัฐสภามอบอำนาจได้ ภายใต้เงื่อนไขที่ว่า รัฐสภาจะต้องวางมาตรฐานหรือนโยบายเพื่อเป็นแนวทางในการตรากฎหมายลำดับรองที่มีฐานะเป็น “กฎ” ขององค์กรผู้รับมอบอำนาจ และการมอบอำนาจจะต้องไม่คลุมเครือ และตรวจสอบได้ และที่สำคัญการมอบอำนาจจะต้องไม่เป็นการสละหรือโอนอำนาจนิติบัญญัติซึ่งเป็นหน้าที่ของรัฐสภา

[1] รดาวรรณ เกื้อกูลเกียรติ "กฎหมายลำดับของประเทศไทย" วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2534, หน้า 24-26

[2] K.C. David “Administrative Law : Case – Text – Problems”, 6 th ed (St.Poul, Minn : West Publishing Co., 1971 p. 33 34)

[3] รดาวรรณ เกื้อกูลเกียรติ อ้างแล้ว หน้า 25

[4]K.C.Davis, op.cit., footnote 1, p.36

[5] รดาวรรณ เกื้อกูลเกียรติ อ้างแล้ว หน้า 25

#FBLIVE: PM Lee delivering his speech at the SUTD Ministerial Forum.

PM paid tribute to SUTD Founding President Professor Thomas Magnati. He also talked about Singapore being a nation by design, and how design was applied to core elements of our nation-building, such as defence, jobs and economy, housing, water sufficiency, and public transport. What we now call “design thinking” was applied to these multi-level issues, which goes beyond the hardware aspects of engineering and architecture, but also has to amalgamate the software of socio-political elements, and what it means for the people and society.

You can watch the speech and subsequent dialogue session here: https://bit.ly/2GB73t5

(PMO Video by Alex Qiu and Chiez How)