📌疫情衝擊下的公共工程不可抗力約款／謝定亞（中央大學營建管理研究所教授） #月旦法學雜誌第316期
　　
本文著眼於當前covid-19疫情衝擊下工程廠商遭遇的困境，深入探討公共工程契約中，不可抗力條款的解釋與適用。全文以公共工程委員會針對疫情影響發布的各函釋為核心，詳盡分析行政機關意見與公共工程契約範本中「不可抗力條款」的規範內容，解讀「不可預見且無法合理防範」之自然災害要件適用於疫情的可能與困境，再說明不可抗力條款諸如展延工期、停工、調整價格等效果，佐以比較FIDIC國際工程範本，內容充實，值得讀者細讀。
　
✏關鍵詞：不可抗力約款、公共工程、COVID-19疫情衝擊、工程採購契約範本
　
✏摘要：

行政院公共工程委員會為減輕疫情對於國內公共工程造成之衝擊，於2020年3月6日針對履約中政府採購案件，提供各機關相關處理方式之函示。綜合觀察公共工程委員會近期函示，可大致歸納公共工程因應疫情之重點，包括此次疫情屬不可抗力事由、已通案性影響履約進度、造成部分個案考慮停工，及影響公共工程之履約成本。本文分析公共工程委員會相關函示內容，比較相關採購契約範本約款，以解析機關依據前開函示因應疫情相關處理方式之潛在立場衝突點，並嘗試由FIDIC等國際慣例之角度，檢討相關配套措施，並提出具體建議供各界參考。
　　
✏試讀
🟧不可抗力約款分析
　
檢視工程採購契約範本，其中「不可抗力」字眼共出現11次，集中在第7條履約期限、第12條災害處理、第16條保固、第17條遲延履約及第21條契約終止解除及暫停執行；就本文之角度而言，最關鍵之約款則為第7條第3款第1目與第17條第5款，後者涵蓋工程採購契約範本對於「不可抗力」之例示內容；比較工程採購契約範本（下稱「契約範本」）第4條第8款有關給付廠商所增加之必要費用約款與第17條第5款所列舉之不可抗力情事，可知工程採購契約範本對於不可抗力事由之分類，仍未統一。第4條第7款第4目「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」為不可抗力之抽象認定標準；而第17條第5款「其他經機關認定確屬不可抗力者」則提供機關認定不可抗力事由之裁量依據。若將機關裁量範圍與此抽象認定標準結合，則其他不可抗力事由即是「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」。此外，由於第4條第7款第4目僅限於「自然力作用」，則上表中第17條第5款相異之事由，因多屬人為因素造成，故排除於適用範圍。工程採購契約範本在制定前述條款時，究係因何種政策目的而制定出前後不一致之不可抗力事由，值得另外推敲。
　
綜合前述，工程會函示內容，大致可歸納如下：
一、就延長履約期限部分：廠商可主張疫情乃範本第17條第5款第5、10、12或13目等不可抗力事由，依據第7條第3款主張延長履約期限；
二、就停工部分：延長履約期限之依據同上；倘因疫情衝擊停工而不能履約者，得主張免除契約責任；倘停工達一定期間，有權請求終止解除契約。
三、就延長履約期間增加之必要費用部分：依據第4條第8款第4目之不可抗力事由請求為完成契約標的所需增加之必要費用。
　
1999年版FIDIC紅皮書第19.1條為不可抗力約款。就抽象標準而言，共有四個準則，即該例外事件或狀況：a.已超出一方當事人之控制；b.該方當事人於訂約前無法合理慮及；c.該方當事人於事件之發生亦無法合理避免或克服；d.且係非可歸責於他方當事人之事由所致。此定義較之工程採購契約範本「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」更為細緻。第19.1條另外例示五項不可抗力具體情事：（1）戰爭、敵對行為（不論宣戰與否）、入侵、外敵行動；（2）叛亂、恐攻、革命、暴動、軍事奪權或政變或內戰；（3）暴亂、騷亂、混亂、罷工或與承包商無涉之停業；（4）與承包商無涉之軍火、爆炸性物質、核子輻射或放射性污染；及（5）自然災害如地震、颶風、颱風或火山爆發。第19.4條則規定，若承包商已通知業主並因不可抗力造成遲延及／或受有損失者，承包商有權依據第20.1條之規定，向業主請求工期展延及／或費用。
　
相較於FIDIC第19條，工程採購契約範本第17條第5款之不可抗力範圍似較FIDIC為廣泛，例如納入意外性質事由：「3.墜機、沉船、交通中斷或道路、港口冰封」、「6.履約標的遭破壞、竊盜、搶奪、強盜或海盜」、「7.履約人員遭殺害、傷害、擄人勒贖或不法拘禁」；與政府行為相關事由：「8.水、能源或原料中斷或管制供應」、「10.非因廠商不法行為所致之政府或機關依法令下達停工、徵用、沒入、拆毀或禁運命令者」、「11.政府法令之新增或變更」、「12.我國或外國政府之行為」等。工程機關在適用上，顯然較為明確，亦減少機關須自行認定不可抗力事由之頻率。
　
🟧工期衝擊之舉證
　
公共工程受疫情衝擊最顯著的影響是勞動力與施工材料的供應短缺問題。依據工程採購契約範本第7條，廠商之工期因而受衝擊時，應證明「有下列情形之一（且非可歸責於廠商），致影響進度網圖要徑作業之進行」，即舉證：一、非可歸責於廠商；二、已影響網圖要徑。相對的，機關就廠商之可歸責性問題，亦須確認廠商已「善盡管理責任」，且該事件確係「不可預見且無法合理防範」。
　
參考工程會函示內容，廠商倘未能依時履約者，廠商得檢具相關事證向機關申請延長履約期限。此「事證」須足以建構疫情衝擊與不能依時履約之因果關係。工程會的函示已明確定性疫情衝擊為「不可抗力」事件，機關與廠商即應以此為前提協商如何進行契約權利義務之調整。但在執行實務上，廠商仍有幾項舉證障礙必須克服，分述如下……
　
　
🗒全文請見：公共工程上不可抗力約款之分析──以當前COVID-19疫情衝擊為核心，謝定亞（中央大學營建管理研究所教授），月旦法學雜誌第316期
　
📕本期目錄：http://www.angle.com.tw/magazine/m_single.asp?BKID=3815
　
　
　
　
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[政府勞務派遣契約應明訂保障勞工]

不論是國立大學的清潔勞務，或是台博館的數位典藏計劃，都顯示有些政府機關勞務派遣制度，承包廠商幾乎是「過一手」而已，承包廠商拿「管理行政費」，一旦出現勞資糾紛時兩手一攤說「那些雇員其實我也不認識，我只是負責申請薪水」；以此次台博館為例，積欠的一個月薪資，拖延了一年，還得勞工自己打官司。

昨日質詢公共工程委員會，相信這個問題也不是個案而已，公共工程委員會也承諾會一個月內邀集相關單位，研議修改政府勞務派遣契約範本，避免類似勞資糾紛，契約保障派遣勞工權益，並委託之政府機關應能代位求償，讓勞工獲得應有之酬勞。

另政府採購法101條，機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，
並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：
一、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。
二、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件參加投標、訂約
或履約者。
三、擅自減省工料情節重大者。
四、偽造、變造投標、契約或履約相關文件者。
五、受停業處分期間仍參加投標者。
六、犯第八十七條至第九十二條之罪，經第一審為有罪判決者。
七、得標後無正當理由而不訂約者。
八、查驗或驗收不合格，情節重大者。
九、驗收後不履行保固責任者。
十、因可歸責於廠商之事由，致延誤履約期限，情節重大者。
十一、違反第六十五條之規定轉包者。
十二、因可歸責於廠商之事由，致解除或終止契約者。
十三、破產程序中之廠商。
十四、歧視婦女、原住民或弱勢團體人士，情節重大者。
廠商之履約連帶保證廠商經機關通知履行連帶保證責任者，適用前項之規
定。

接下來我們會清查到底101條第14款是否真的有廠商因此被提報不良廠商過。

ㄧ個不尊重專業的國家，怎會有偉大的文明？

採購台灣的政府採購，便宜是王道，最低價者得標達九成以上⋯⋯
台灣大型公共工程的設計費，竟與設計水溝、道路的水平ㄧ樣低廉⋯⋯
政治凌駕專業，工程得標後，選舉ㄧ過首長ㄧ換，莫名就終止執行了⋯⋯
專業建築師依程序得標的工程建設，竟被要求誇張的回饋，包括提供政府開會便當⋯⋯

台灣建築界的血淚與怪誕，豈止這些！
優秀的建築師，吃過太多政府採購案的苦頭，多數不願意再投入公共工程競圖。
年輕熱血的建築人，由於不諳潛規則誤踩地雷，不但專業被輕賤，更犧牲了實質應有的合理報酬，也ㄧㄧ退出設計公有建築。

制度的錯誤與偏差的執行，造成劣幣驅除良幣。採購制度，能不改嗎？

週末與建築改革社合作召開公聽會，展開公私部門的對話，為採購法修正及制度改良，提出多項共識結論：

一、肯定也支持工程會已提出之採購改革宣示，如：鼓勵提高最有利標比例、提高設計費率、公開採購評審委員名單等進步政策。

二、「採購法」修法部分，請工程會納入各界所提意見，若有不足，吳思瑤辦公室亦將提出立委版本，併案討論。

三、請建築改革社召集成立民間修法小組，匯聚各界意見，於一個月後由吳思瑤再邀請工程會再進行討論。

四、請文化部基於文化採購之特殊性，規劃合宜之採購制度，研議以另立專法或是於採購法母法中訂定專章之可行性，提出評估報告。

五、有關改革競圖制度與提升評審委員專業性（可參考公共藝術審查委員會模式）、提高設計費率與國際接軌、提高各部會採購行政人員之專業性、檢討現行不合理之採購契約範本、簡化繁瑣之採購文書程序、降低不合理之議價現況與回饋項目、檢討並釐清監造責任歸屬、檢討爭議事件之處理機制等事宜，請工程會逐一提出改善計畫。

未來還需長期抗戰，這只是對話第一步。
所有工作，思瑤辦公室都將列管追蹤，直至改革任務完成。

感謝建改社合作舉辦、許毓仁委員協同主持。