{{ 柒. 高流副執週記 }}_06

三週前的週記，我最後寫下的一句話是：『比較起「硬體」，還有更基本的「行政法人法」，才是現在正在發生的問題』，而這個『現在進行式』的問題，它的時代跨距其實已經很久了。

只要上網搜尋『行政法人』這個關鍵字，很容易就可以知道我們的政府組織，是在二〇〇四年，透過『改制』的方式，將『兩廳院』確立為全國第一個行政法人營運的機構。十年之後，當時力推這個政策的朱宗慶老師，在二〇一三年曾經發表過一篇『推動行政法人 是玩真的嗎』的文章 (http://blog.udn.com/jublog/8150669 )，來檢視十年之間，這個政策執行過程中可以觀測到的若干疑義；而在今年的五月，朱老師因為『北藝中心』的組織架構，再次接受訪問，提出對於『政府』與『行政法人』之間運作的建議：『臂距原則』(https://www.cna.com.tw/news/acul/202005080346.aspx )。

先讓我們仔細看一下朱老師在這將近二十年間所呼籲的重點，然後，讓我們回頭去檢視『行政法人法』的母法條文：https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=A0010102 ，其中第 2 條所載：

『本法所稱行政法人，指國家及地方自治團體以外，由中央目的事業主管機
關，為執行特定公共事務，依法律設立之公法人。

前項特定公共事務須符合下列規定：

一、 具有專業需求或須強化成本效益及經營效能者。

二、 不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者。

三、 所涉公權力行使程度較低者。

行政法人應制定個別組織法律設立之；其目的及業務性質相近，可歸為同
一類型者，得制定該類型之通用性法律設立之。』

特別是這一句：『不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者』，幾乎闡明了『行政法人』會『裏外不是人』的未來結局。

再從另一個不具公信力、但有參考價值的維基定義來看 (https://zh.wikipedia.org/wiki/%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%B3%95%E4%BA%BA )：

『行政法人，為公法人的一種，乃新公共管理風潮下的產物。為因應公共事務的龐大與複雜性，原本由政府組織負責的公共事務經執行後被普遍認為不適合再以政府組織繼續運作，而牽涉的公共層面又不適合以財團形式為之，遂有「行政法人」的設定。在日本稱之為「獨立行政法人」（日語：独立行政法人／どくりつぎょうせいほうじん）；在英國稱為「executive agency」，多被翻譯為政署。

與財團法人最大的不同是，行政法人的資金來源是政府的預算，並且不再以公務員考試的方式進用人員。行政法人組織採合議制，設有董事會與監事（會），定期召開會議，其下得設執行長，讓領導與執行專業化，也保障專業人員的權益。』

這個說明其中有三個重點：

1. 行政法人是『公法人』。
2. 行政法人的資金來源是政府的預算。
3. 不再以公務員考試的方式進用人員。

容我以一個『過來人』的經驗解釋一下：不論是『北流』或是『高流』，所有以『音樂專業經驗』與熱情投入這類型『流行音樂中心』的業界夥伴，在瞭解這三個重點的順序上，幾乎都有著致命的誤解 - 夥伴們認為自己的專業經驗，可以用『專業聘任』的方式、不經過公務人員考試取得資格，而進入到『流行音樂中心』來為民服務，卻忽略了『順序』上最基本的定義：『流行音樂中心』是廣義的『公部門』，而且它的資金是來自於『政府的預算』，那代表，這與業界夥伴所認知的『音樂產業』完全大相徑庭，所有在『民間』所思考的邏輯，進到這個『公部門』場域都會顯得格格不入。

那是因為：『北流』、『高流』的資金，目前都是來自於政府的預算，所謂帶有『民間專業色彩』的營運團隊，都必然會要受到政府的監督與控管 – 我們當然沒有資格去揮霍納稅人的稅金，但弔詭的是：如果政府自己就能『有效運用預算』來達成『推展流行音樂產業』的目標，又何必成立一個『行政法人』的機制來做『監督與控管』的動作呢？

到底是誰可以、用什麼方式來清楚定義：『不適合由政府機關推動，亦不宜交由民間辦理者』究竟是什麼意思呢？

[一. 高雄觀察_03]

這不是單一場館的問題。

政府與民間，對於『預算』的概念，基本上完全是南轅北轍的：民間、或產業，在設定『預算』時，思考的是『投入成本』與『預期收益』的關聯性；而在市場競爭的態勢下，民間對於『預算』的修正方式，也必須極具時效與調整範圍的彈性。但政府公部門的預算概念，是在會計年度內『執行』完所編列的金額，它在意的不是獲利，而是『執行率』。

『執行率』是什麼慨念呢？就是『你有沒有在既定的時間內把錢花完』。

???

身為民間人士，我們是無論如何都難以體會，『執行率低』對於公務人員是多麼可怕的壓力 – 為什麼呢？因為執行率低代表你的行政效率不彰，公務人員的『長官』在面對民意機關的監督時就會被刮，民意代表可能在下一次的預算審查就會刪減你的預算，這種種一切就會影響你的考績，也就影響你的敘薪與升遷；另一個層面是：在事務執行的過程中，如果發生、發現了任何更應該執行的事項，但因為你沒有在事前編列相關的預算，即使你願意開始發動艱辛的公文簽呈旅行，你也很難在最佳時機點去投入必要的資金 – 然而，真的認真去思考一下：這些『更應該』去做的事項如果沒有做，會有什麼影響嗎？

從『消化預算』的角度來說，其實沒有影響。

我們必須理解：任何一種職業別，都有著該種職業的『專業性』，即使是公務系統也是；我們直覺上會覺得『公務系統的僵化』，如果從『廉政』的角度來解讀，恐怕也是一種不得不然的『防範措施』。現在所遭遇到的問題情境是：藉由『行政法人』的架構，將民間專業人士引流到廣義的公部門，但因為運用的是公眾的稅金，所以這些進入廣義公部門的民間專業人士必須先『學會』公務系統的思考方式 – 但事實是：正因為公務系統的思考方式，不足以因應特定產業的實際需求，所以才需要引入民間專業人士 ……

你可以稍微看出這中間奇特的矛盾點了。

以上所討論的，還只是『行政法人』的本質問題，第二個要討論的，會是『行政法人』的『位階』問題。

依據『行政法人法』母法第 41 條『經中央目的事業主管機關核可之特定公共事務，直轄市、縣（市）得準用本法之規定制定自治條例，設立行政法人』，北、高兩市的『流行音樂中心』也因此設立了各自的行政法人與相應的自治條例。檢視『高雄市高雄流行音樂中心設置自治條例』(https://outlaw.kcg.gov.tw/LawContent.aspx?id=GL001344#lawmenu ) 第二條：『本中心為行政法人，其監督機關為高雄市政府。』

由於我的專業完全不是法律面向，所以我在研讀這個法條時，一直有一個疑惑：『市政府』包含了許多局、處，又或者說，這些局、處的總和稱之為『市政府』，那麼，究竟『監督機關為高雄市政府』的『機關』，到底指的是什麼對應的局、處單位呢？但反過來說：如果是由『局、處』來監督『行政法人』，那麼，『行政法人』就應該是某『局、處』的下轄單位？如果這個邏輯成立，那麼法條上何以不載明『監督機關為高雄市政府某局、處』呢？

這個『位階』問題，除了預算編列、核銷的對口單位有無監督權責，它甚至會連所謂『流行音樂中心』建物、硬體財產的撥交、點收，乃至於後續的營運『主體性』，都因此而存在著潛藏的結構性疑慮 – 我說了：這不是單一場館的問題，『北流』與『高流』在現階段都已經開始面臨到這種曖昧的困境。

再回頭看看朱宗慶老師在推動『行政法人』這將近二十年所一再關注的環節，不禁令人疑惑，這一種介於『官』與『民』之間的架構，到底應該多少是『官』、多少是『民』，才有可能讓當時設計之初的『完美的平衡』，可以被理想地實踐呢？

我看不出來。

而本文所述，都還沒有把其他更複雜的『人』的變數列入討論呢。

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後記.

先偷渡一篇值得一讀的相關文章：http://www.funscreen.com.tw/feature.asp?FE_NO=1580#fn6

再附錄一下臺灣目前所有行政法人總表：http://www.ccj.url.tw/VerwR/PDF/%E8%A1%8C%E6%94%BF%E7%B5%84%E7%B9%94%E6%B3%95/%E6%88%91%E5%9C%8B%E8%A1%8C%E6%94%BF%E6%B3%95%E4%BA%BA%E7%B8%BD%E8%A1%A8.pdf

我很想強調：現行最成功、最有代表性的『行政法人』機構，應該就是『國家表演藝術中心』，但是，它從 1975 年成立之初，到 2004 年之間，在組織架構上也經歷過相當的波折 (https://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%9C%8B%E5%AE%B6%E5%85%A9%E5%BB%B3%E9%99%A2 )。其中兩個很重要的觀察點：其一，它是屬於中央層級，直接由文化部這個『中央目的事業主管機關』所監督；其二，它是在後期經過『改制』而成立的行政法人，也就是說，它已經經歷了很長的營運期才走向這種複合式的營運模式。『北流』、『高流』卻是在一開始就想效法這樣的『經驗』 - 說實話，我真的不知道大家是不是已經準備好了……

更不用說，我們國家對於『流行音樂』的產業政策，到底是誰在拿主意呢？

明天就是司律二試了，快熬完可以解脫了，再撐一下！
底下是老師整理10月到目前為止最高法院值得看的刑事判決，內容包含刑法和刑訴，有空的同學可以稍微滑一下，熟的見解就跳過，不熟的就再看一遍。希望明天考出來XDD
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❏ #最高法院108年度台上字第2412號刑事判決
（段落一）
檢察事務官、司法警察官、司法警察對於證人之詢問，以其所希望之回答，暗示證人之誘導詢問方式，如僅止於引起證人之記憶、聚焦待證事實，進而為事實之陳述，核屬記憶誘導，而非取證規範所禁止之虛偽誘導或錯覺誘導，參照刑事訴訟法第166條之1第3項第3款、第5款關於證人記憶不清或故為規避之事項，得為誘導詰問之相同法理，應予容許。
（段落二）
合議制法院為使審判程序順利進行，得於第一次審判期日前，由受命法官進行準備程序，訊問被告、代理人及辯護人對檢察官起訴事實是否為認罪之答辯，並就案件與證據之重要爭點予以處理，觀諸刑事訴訟法第279條第1項、第273條第1項第2款、第3款規定即明。立法意旨乃在於透過受命法官之訊問，可以釐清兩造關於事實、證據及法律適用之爭點，暨起訴效力所及範圍之意見，以供合議庭參考，俾集中審理，妥速審結。是合議制法院為期審判順利起見，例外得先以庭員一人為受命法官，於審判之前，進行準備程序，處理審判前之預備事項，參諸同法第273條及第279條關於準備程序之規定，皆係「得」，而非「應」即明。因而，合議庭因案件之繁簡、難易、參與訴訟人員認知、及被告有無自白等因素，捨準備程序不為，逕行審判程序，並無違法。倘指定受命法官行準備程序，受命法官未為事實及證據爭點之整理，僅屬程序進行未臻完善、事倍功半而已，亦不生程序違法或剝奪、妨礙被告訴訟防禦權之問題。
（段落三）
訊問被告應先告知犯罪嫌疑及所犯所有罪名。罪名經告知後，認為應變更者，應再告知；並應與以辯明犯罪嫌疑之機會；於審判期日調查證據完畢後，更得就事實及法律辯論之，雖係刑事訴訟法第95條第1項第1款、第96條前段、第289條第1項所明定。其旨無非在使被告得適切行使法律所賦予之防禦權，並兼顧真實發現及程序正義，以維護審判程序之公平，避免法院突襲性裁判。因此，若法院認定之事實與檢察官起訴之相關細節部分之事實，雖略有不同，但在基本事實及罪名仍相同之情形，即令未將上述相關細節部分之事實告知被告，尚難謂已妨礙被告訴訟防禦權之行使，自不得據為提起第三審上訴之理由。

❏ #最高法院108年度台上字第2650號刑事判決
所稱補強證據，並非以證明犯罪構成要件的全部事實為必要，倘其得以佐證被害人指述的犯罪非屬虛構，能予保障所指述事實的真實性，即已充分。是所謂補強證據，不問其為直接證據、間接證據，或係間接事實之本身即情況證據，均得為補強證據的資料。而證人的證述內容，縱然前後不符或有部分矛盾，事實審法院自可本於經驗法則、論理法則及調查所得的其他各項證據，為合理的判斷、取捨，非謂其中一有不符，即應全部不予採信；再者，同一證人，前後證述情節彼此不能相容，則採信其部分證言時，當然排除其他不相容部分之證詞，無非法院取捨證據法理上之當然結果，不待多言。

❏ #最高法院108年度台上字第2910號刑事判決
刑事訴訟法關於鑑定之規定，除選任自然人充當鑑定人外，另設有囑託機關鑑定制度。依刑事訴訟法第198條、第208條之規定，不論鑑定人或鑑定機關、團體，固均應由法院、審判長、受命法官或檢察官視具體個案之需要而為選任、囑託，並依同法第206條之規定，提出言詞或書面報告，始符合同法第159條第1項所定得作為證據之「法律有規定」之情形，否則所為之鑑定，仍屬傳聞證據。然於司法警察機關調查中之案件，為因應實務上，或因量大或有急迫之現實需求，併例行性當然有鑑定之必要者，例如毒品之種類與成分、尿液之毒品反應，或槍、彈有無殺傷力等鑑定，基於檢察一體原則，得由該管檢察長對於轄區內之案件，以事前概括選任鑑定人或囑託鑑定機關、團體之方式，俾便轄區內之司法警察官、司法警察對於調查中之此類案件，得即時送請先前已選任之鑑定人或囑託之鑑定機關、團體實施鑑定，以求時效（法務部民國92年9月1日法檢字第0920035083號函參照）。此種由檢察機關概括選任鑑定人或概括囑託鑑定機關、團體，再轉知司法警察官、司法警察於調查犯罪時參考辦理之作為，法無明文禁止，係為因應現行刑事訴訟法增訂傳聞法則及其例外規定之實務運作而為，其鑑定結果，與檢察官選任或囑託為鑑定者，性質上並無差異，同具有證據能力。

❏ #最高法院108年度台上字第1794號刑事判決（實務的真心話？）
未滿7歲之幼童，雖不得謂為全無意思能力，然此情實際上頗不易證明，故民法第13條第1項規定「未滿7歲之未成年人，無行為能力」，以防無益之爭論，觀諸該條立法理由即明。從而，本於相同法理，於刑事法上，亦應認未滿7歲之男女，並無與他人為性交合意之意思能力。
又刑法第221條第1項所稱之「其他違反其（被害人）意願之方法」，係指該條所列舉之強暴、脅迫、恐嚇、催眠術以外，其他一切違反被害人意願之方法，妨害被害人之意思自由者而言。於被害人未滿14歲之情形，參照聯合國「兒童權利公約」第19條第1項規定之意旨、「公民與政治權利國際公約」第24條第1項、「經濟社會文化權利國際公約」第10條第3項及上開後2公約施行法第2條等規定，自應從保護該未滿14歲之被害人角度，解釋「違反被害人意願之方法」之意涵，不必拘泥於行為人必須有實行具體之違反被害人意願之方法行為，否則，於被害人未滿7歲之情形，該未滿7歲之被害人既不可能有與行為人為性交之合意，行為人往往亦不必實行任何具體之「違反被害人意願之方法行為」，即得對該被害人為性交，亦即若認被害人未滿7歲者，因其無從表達「不同意」之意思，竟令行為人僅須負刑法第227條第1項之對於未滿14歲之男女為性交罪責，法律之適用顯然失衡，是以，倘被害人係未滿7歲者，則基於對未滿14歲男女之保護，應認行為人對於被害人為性交，所為已妨害被害人「性自主決定」之意思自由，屬「以違反被害人意願之方法」而為，應論以刑法第222條第1項第2款之加重違反意願性交罪。

(Photo by Mikael Kristenson on Unsplash)

收到許多朋友很擔憂日前宗教團體連署「限縮人工流產必須在懷孕8週內施行」的公投提案。

👉 妊娠八週是甚麼意思? 胚胎長約1.3公分的意思。

站在婦產科醫師、女性主義者、以及立法委員的立場，我絕對不可能同意這個修法公投提案。

但是要跟大家說明民主國家公民投票的直接民權，制度就是如此。

1. 公投是直接民權，理論上就是民眾不認同代議士的職權行使（「叫你們提案都不做」或是「竟敢通過這個法」這類的狀況），利用直接民主的方式去達成創制複決。

所以理論上公投是補代議士制度的不足，或是作為代議士制度的煞車。但是直接民權的公投創制複決權，也可能造成與民選政府主張或代議士意見相左的情形，有些國家甚至常常有「法案修完了就被公投複決否決掉」的情況。

公投法修法時，降低公投連署門檻的好處是讓這個直接權民權更簡單達成，且因為擔憂政府會因為與民意相左而不讓公投案成案，修法當時民意堅持中選會沒有審核是否通過的權力，只能在確定違反憲法（必須提請大法官解釋）或者字義確認（確定語意和法意），所以對某些不同立場團體的人來說再離譜的公投案，只要連署夠，理論上政府必須接受，成為公民投票提案。

2. 連署成案之後開聽證會，和成案之後必須電視辯論，是依法必須走的程序，確保提案前的專家意見，和成案後的民眾提案了解（依公投法必須正反方公開辯論），這些是必須的程序，無權由中選會自己決定贊不贊成，都必須走這個程序。

今年年初公投法再修法時，不可能再限縮提案條件和成案條件，但是大量公投提案以及強制與大選合併，可能被政黨以公投案動員投票，變成大選和公投案互相「利用」，使公投並非單純針對提案贊成或反對；而且因為成案門檻低，大量提案非常可能被敵國利用組織動員提案，干擾選舉正常進行；所以修法改成定期舉辦，必且拉長宣傳理解期；讓公投案都單純公投，能夠辯論清楚（理論上）。

有些朋友認為「人權不能公投」，這句話合理，但是法律施行有所困難；本辦最初也是以人權不能公投的邏輯寫了修法草案，但是進入「如何定義人權」，就會發現事情變得無法處理；一個國家如何用法條明定什麼是人權，哪些不是人權？反同團體之前主張「讓同性戀可以接受矯正性別的治療是人權」就是一例，主張「醫療是人權所以健保必須無限制吃到飽」也有。

「人權不能公投」作為公投法律，接下來就會變成中選會必須跟提案人辯論「你說的那個是不是人權」，而依法中選會不能自行判斷何者有違反人權之虞，一是修法時明定哪些是人權，二是「有疑慮時提請解釋」，然後中選會必然因為提請解釋延宕成案，而被認為干擾提案、限縮民權。這是修法限縮中選會對於成案審查權時的兩難。

我們辦公室最後以「不得違反聯合國相關人權公約」來寫修法草案，但是大家仔細看可以發現，聯合國相關人權公約，多數也是宣稱應有的權益和保護，並無明確條次讓主管機關依循「這條不是人權」，會導致法律運用的問題，宣示意義大過實質意義。

台灣是民主國家，民主制度不是完美，但是是在各種優缺點中平衡的機制。

民主國家，就是比民意。政府的責任是讓民意可以充分展現，代議士有責任與專家和民意團體溝通，以合議制充分討論，審酌平衡，保障權益。

大家會希望限縮政府權力，但是那就代表人民必須充分尊重並且行使自己的民主權。

英國脫歐，英國政府本身是不支持的，包括脫歐之後接任首相的May自己都不支持脫歐，但是公投民意決定脫歐，她擔任首相，就必須依照公投民意結果，談判出國家權益保障的條件下，達成脫歐的決議；到現在英國政府搞了二年，全世界都看著他們的脫歐困境，他們還是必須遵守那個公投結果。

民主是我們都信仰的機制，所以我們要非常謹慎的行使民主權。

至於到後年法定公投日前的各種公投提案，我想這也是大家再好好了解公投直接民權的優缺點，而最終能夠做的，就是請大家珍惜尊重每一次投票的決定權。

政府有政府應該把關的，但是這些「你覺得很離譜但是別人覺得很應該」的公民意見，在直接民權機制之下都是可能出現的。＃所以代議士制度還是必須的啊各位