我們的文化資產，撐得到人民普遍文化素養復甦的那一天嗎？

文資法及文資主管機關面對私有資產的困境、妥協與逃避

　　文化資產法三十多年來的修法過程，反映隨時代推進而變動的社會價值，包含指定登錄的有形文資類型、對不同時代空間遺存的態度等皆漸趨包容與多元，但對於私有文化資產受產權者處分的權限與文化資產公共性的扞格，從該不該被無條件指定，到具有文資身分的空間是否該開放給民眾參觀，一直是直到今日仍無法妥善凝聚社會共識的議題，而甫上線的新版臺北市文化局自行擬定的「文化資產審議委員會運作方式」，更能明顯觀察社會主流價值影響政策導向的推力，反映出官方「不做不錯」的保守心態。
　　臺灣在戰後接受了由廣東軍閥與江浙財閥共生構成基礎的國民黨控制的中華民國政府，這個本質為由資本家擁護的右派政權，在數年後的國共內戰中因潰敗的經濟政策失去社會支持而全面敗逃來臺，並且源於自身對於失敗與流亡的經驗，在統治臺灣期間不遺餘力的以站在財閥本質的立場，宣傳並深化社會對於社會主義及左傾思想的恐懼，延續臺灣自日本時代以來，由資本家領導社會思潮與主流價值的風氣，將「共產就是共慘」的觀念深化於各階層的意識形態。
　　在這樣的背景下，卻又相當矛盾的，因為鑒於土地與貨幣政策是造成國民黨潰逃來臺的主因，而在臺推行一連串的土地改革，以表面為公共利益的角度，使軍閥本質的極權政府有權粗暴干涉土地的分配與使用，化解過剩勞動力對政府造成的壓力及社會問題，並鞏固統治的正當性。這種從地主手中拿取土地並由政府主導分配的過程，對於後來無論是十大建設等工業廠房、公路與機場等交通設施到科技園區等公共建設，為取得用地而採取的土地徵收，提供了政府以公共利益為名，動用公權力強制處理私產的經驗。
　　距今三十多年前，從中共進行文化大革命到臺灣鄉土文學運動等各種因緣際會的歷史因素，在一九八二年終於催生了中華民國政府由官方主導的文化資產保存法令，把延用自南京時期即制訂，源於處理清室文物與遏止古文物盜賣的古物保存法，提升至建築物硬體等有形文化資產的保護，這樣的轉變，其實也是中華民國政府終於認清終將長留於臺灣這塊土地，將保存物品從可動文物擴及不可動地產的象徵性法令。
　　此法的精神與執行辦法，是假設政府對於文化的願景和政策，在前瞻性與執行力超越社會的平均值，透過一群學養豐厚的賢達人士（後來窄化為以建築專業為主體成員的審查委員，這是另一個議題），告訴社會何謂代表群體共同記憶與見證國家發展歷程的珍貴資產，透過公權力的指定與登錄使其永久續存，避免有價值的古蹟與歷史建築，在以工商業發展為主流的政策導向與社會氛圍中快速消逝，所以原本就是具有補救性質，與主流民意抗衡的理想性法令。
　　這樣的政策看似與政府多年來倡導，反對共產主義與社會主義的價值是背道而馳的，在許多民眾的觀念中，如果政府可以派一群人跑到你家裡去說你家是古蹟不能拆，那麼人民還有什麼自由處分財產的人權可言呢？於是至今仍有許多民眾害怕財產被指定為古蹟，時有搶拆與縱火事件來阻擋政府對文資法的實行，訴求保存的民眾，也時常被產權人指為「文資流氓」，認為是干涉產權人對自身財產行使權力的阻礙。
　　但其實這是極大的誤解，也反映了政府在文化資產政策推行的過程中，對於價值觀層面溝通與相互理解的缺失。將建築物視為原本只有文物做為保護對象的文化資產，其實是某種程度對於建築的「去產權化」，意即賦予文化資產身分，雖然並不會改變某棟建築的產權所有，但在文化意義上，卻是將該建築提升為全民共有的共同資產，這是在實際的土地權狀持有與精神傳承兩種不同層面的意義。
　　而文資法也顧慮到在捍衛私有產權價值，從財產處分到詮釋都不願意讓渡給公眾利益觀念根深蒂固的臺灣，產權人若不願意財產受到指定的情形，因此催生了文資法第28條「... ...其屬私有者，除繼承者外，主管機關有依同樣條件優先購買之權。」及第35條「古蹟除以政府機關為管理機關者外，其所定著之土地、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區內土地，因古蹟之指定、古蹟保存用地、保存區、其他使用用地或分區之編定、劃定或變更，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，得等值移轉至其他地方建築使用或享有其他獎勵措施... ...」等工具，盡可能避免產權人權益受到損失的疑慮，以及因此造成的文化資產滅失。
　　然而法律的理想性與社會的現實層面畢竟仍有相當差距，相較為了虛幻的科學園區和航空城、對於都市發展想像僵化的都市更新，政府實行徵收與財團圈地，毀田拆屋毫不手軟的魄力，文資法實行以來，還沒聽說過中央或地方政府，為了捍衛某座古蹟而動用優先購買權使其續存的著名案例；而容積移轉的獎勵美意，也淪為開發商大量收購古蹟歷建，草率修復以取得容積暴利的金錢遊戲。從文萌樓淪為投機客炒作物件，臺北市始終不敢開承購先例，至今仍為僵局；到迪化街的風貌保存區如工廠生產化千篇一律複製貼上式的修復風氣，皆為理想與現實落差的顯現。
　　而文資法第9條「主管機關應尊重文化資產所有人之權益，並提供其專業諮詢。前項文化資產所有人對於其財產被主管機關認定為文化資產之行政處分不服時，得依法提請訴願及行政訴訟。」的意涵，也在新北市普安堂事件後，經中央文資主管機關文化部的解釋，「係指程序中適時提供當事人專業諮詢，並非意指私有文化資產的處置均應徵得所有人同意始得為之。」（文化部新聞稿102/12/19）
　　然而始終沒有妥善被處理的私有產權問題，不但從未透過法令解決，如今更看到臺北市做為首善之都，文化局帶頭棄守文化資產主管機關的專業本位，將產權所有人的意見，在「收辦民眾申請書」後的第一關，就先檢查「是否為所有權人申請」，更在「提送文資審議委員會審議」後，檢視其「是否為私有建物」，並將「所有權人意願應作為保存與否重要參考」。這樣一來，在臺灣這個被催眠了幾十年，除了拼經濟什麼都可以先擱置的社會，會造成怎樣的後果可想而知。
http://www.culture.gov.taipei/…/c…/cultureDownListAction.do…#
　　其實若是產權所有人重視自己在使用的文化資產，有沒有文資法賦予的身分，根本無損於資產價值。如圖中仁愛路上這座規模極大的杜萬全宅邸（李乾朗老師攝於一九八○年代），因為使用者維護修繕得宜，即便沒有古蹟或歷史建築的身分加持，仍在市中心一坪上百萬地段的豪宅群中完好使用至今；又如師大附中西樓，早已成為一處精神象徵地標，就算不列入文資，也不會在校園開發中被動腦筋（也有一說是附中校友太多北市文資委員，太清楚審議機制的運作與後續列管是怎樣的一件麻煩事，故說服校方自己好好維護別讓文化局插手干涉）。
　　然而在社會對於文化資產意識普遍尚未覺醒，才剛有少數共識正在凝聚的過程，官方文資主管機關不正是需要透過工具讓更多的資產硬體與實存空間保留，持續深化討論辯明其保存價值嗎？原本文化局在文資審議過程的職責，就是邀集委員判斷資產的價值，因為不涉及實際的產權變更，也並不需要負擔日後的修復與再利用等管理維護工作責任。但為了規避主要為產權問題的重大爭議，避免陷入「與民爭利」和「得罪民眾」的泥沼，文化局竟然把是否賦予文資價值的責任，也轉嫁為產權人的責任以其意願為「重要參考」，可說是完全棄守公權力與審議委員專業的卸責態度。一座建築有沒有文化資產價值，竟然是由產權人願不願意被保存來決定，這樣一來臺北將來還會有多少文化資產的身分被認定？
　　況且文化局對於產權持有者的「尊重」，一向不僅針對私有產權而言，包括只要不是以文化專業為主要業務的公家機關及公營事業所屬資產，若在審議過程中遭到主管機關的強烈反彈，或者遭到都發等其他市府單位抗議文資的保存將會阻礙都市計畫或都市更新，文化局也時常會棄守自己的文化專業本位，「尊重」產權持有單位的意見，或者淪為主導開發部門的背書橡皮圖章，此種在實務執行早已屢見不鮮的自貶身價作為，竟然被明目張膽的寫入官方頒布的審議委員會運作方式，不啻是為了將來的指定與登錄作業敲響警鐘，也難怪洪致文教授會說「柯P引領台北文資進入真正黑暗時代！」。
http://cwhung.blogspot.tw/2016/01/p.html
　　如果臺北市文化局終於坦白所有權人的意願是文資價值的判別標準，那麼建議文化局開放目前一百五十七筆古蹟與兩百六十一筆歷史建築的所有權人與產權單位，全部都來申覆重新檢核已被公告的文化資產價值，所有權人不同意財產持續被賦予文化資產身分的案例，全部送交文資審議委員會討論是否解除撤銷其文資身分，也趁此機會建立社會對於文化資產價值的「正確」觀念。這無關行政法不溯及既往的原則，因為根本不需要修法即可實行，就像文化局公布此審議委員會的運作方式，也無視文資法超越產權人意願的立法精神，既然在這座白色力量領導的正義之城，產權持有者的權益如此重要，那麼就公平到底，不要讓任何產權人蒙受權益損失。
　　評論家楊照曾說：「柯文哲最大的長處，是領悟力強，學得比別人快得多。他沒碰過的工程、規章、預算、法務，他都能一下子就學會，真的了不起。然而不幸的，他從來不知道這世界上就有無法速成學會的東西－－那叫做『品味』。『品味』，知道什麼是好電影、什麼是精緻的藝術、什麼是震撼的文化表現，只能培養，而培養的第一步，是一顆謙虛的心，願意去感受，願意去被感動。」
https://www.facebook.com/zhao.yang.37/posts/872099532888601
　　加護病房的主任醫師，把城市的空間治理當作分秒必爭的手術操作，卻忽略了城市的文化反映時間的積累，是意義交相辯證產生的具體凝結，不是下軍令狀急就章趕鴨子上架的塗脂抹粉。要收前朝的爛攤子不是容易的事，但就是因為不容易，市民才選擇看似優秀的優等生當市長，如果優等生只會把問題簡化再簡化，一鼓作氣小事化無結案了事，一切都拿到自由市場的砧板上血肉模糊的稱斤論兩討價還價，交由市場機制決定文化價值，那麼我們將再也不用討論文化議題，再也不用談文化保存，因為當社會累積到可以把文化議題當作總統大選辯論議題的共識時，我們除了淘寶網買來的獸首，早已沒有什麼值得保存的資產了。

統一夢世界基地區位辨正...，就在第一級環境敏感區啦！
作者：張讚合（荒野保護協會台南分會環境培力組組長）

前言：103/1/17環評大會決定統一夢世界案進入二階環評的理由之一是該案基地位在全國區域計畫所定的「第一級環境敏感地區」之內。103/8/21營建署對環保署範疇界定會議提供的書面意見，宣稱該案並不在第一級環境敏感地區內。本文就此提出辨正，認定營建署長官誤解全國區域計畫，統夢案確在第一級環境敏感地區內。

一、緣起
統一夢世界園區開發案，於103年1月17日環保署環評大會上，環評委員作出審查結論：「本案經綜合考量環境影響評估審查委員、專家學者、相關機關、團體意見及開發單位之答覆，認為開發計畫位於曾文溪自來水水質水量保護區且開發規模甚大，並經內政部102年10月17日公告『全國區域計畫』劃分屬第一級環境敏感地區，對於是否符合環境影響評估法施行細則第19條第2款之規定，相關評估資訊尚不足供審查判斷有無對『環境資源及環境特性，有顯著不利之影響』，亦即對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估。」

開發單位對於這樣的陳述似乎並無異見，因此在開發單位為8月21日二階環評範疇界定會議準備的「統一夢世界園區第二階段環境影響評估範疇界定書面資料」中，對這個審查結論所表述的「辦理情形」上說：「本基地雖經內政部102年10月17日公告『全國區域計畫』劃分屬第1級環境敏感地區，然依『全國區域計畫』有關環境敏感地區土地使用指導原則，非屬與水資源保育直接相關之環境敏感地區範圍者，經開發者承諾下列義務者，得申請辦理非都市土地設施型使用分區變更或使用地變更編定，並請相關主管機關於核准開發後管控落實情形：（以下列出四項全國區域計畫所要求的承諾，略）」

看起來，開發單位也承認它的基地位在「第1級環境敏感地區」裡面，只是全國區域計畫對這個區域的開發附有但書，符合但書的還是可以開發。統一夢世界就是抓住這個但書，認定他們還是可以開發。

事情最奇妙的發展是：8/21環保署範疇界定會議上，開發單位在其「簡報」上，引述「內政部營建署」的書面「意見」：「按全國區域計畫對於環境敏感地區之分類分級，自來水水質水量保護區為環境敏感地區第2級；又環境影響評估委員會第251次審查會議紀錄所附本案申請人簡報資料，提及本案位屬玉峰堰水庫集水區，屬全國區域計畫所列環境敏感地區第1級乙節，查水庫集水區（供家用或公共給水）為全國區域計畫所列環境敏感地區第1級，惟本部100年2月23日台內營字第1000801355號公告之重要水庫集水區範圍，尚未包括玉峰堰水庫集水區。

故本案因位於曾文溪自來水水質水量保護區，而經環境影響說明書審查結論認定應繼續進行第2階段環境影響評估，本署敬表尊重，惟其並非屬全國區域計畫之環境敏感地區第1級；至於玉峰堰水庫集水區現階段亦尚未經本部公告為水庫集水區（供家用或公共給水），申請人現即依全國區域計畫有關水庫集水區（供家用或公共給水）應承諾之4項開發義務，而得為申請非都市土地使用分區及使用地變更，實屬無據，此部分仍應依本部正式公告範圍為準。」

本文擬就營建署之書面意見提出嚴肅辨正。

二、全國區域計畫的內容
全國區域計畫第五章、第二節、壹、「國土保育」裡面列述20項屬於「第一級環境敏感地區」的項目，其中的第16項是：「水庫集水區（供家用或公共給水）：指現有、興建中、規劃完成且定案（核定中），作為供家用及公共給水者，其範圍依各水庫管理機關（構）劃定報經目的事業主管機關核定公告之範圍為標準，或大壩上游全流域面積。有關區域內相關範圍劃設之法令，係依區域計畫法授權辦理，未來依行政管理權責，由經濟部查認，送由內政部公告。」

由於全國區域計畫把「水庫集水區」分成「供家用或公共給水」與「非供家用或公共給水」，前者屬於「第1級環境敏感區」，後者則屬「第2級」。全國區域計畫本身並沒有對這兩個名詞作出解釋，沒辦法直接從全國區域計畫的內容作區分。全國區域計畫另列「飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定範圍內之地區」作為「第1級」，「自來水水質水量保護區」則為第2級。但是這兩者是跟上述的水庫集水區分別並列的。當一個集水區被編為「自來水」保護區，並不等同於它就一定歸屬「第2級」，而是要看它的水源是否用在在「家用及公共給水」。

「家用及公共給水」是水利法裡面使用的名詞。水利法第三章「水權」第18條規定：「用水標的之順序如左：一、家用及公共給水；二、農業用水；三、水力用水；四、工業用水；五、水運；六、其他用途。」根據這項規定，一個水庫集水區是否歸屬第1級環境敏感區，只要看它的水源用在哪方面就知道了。如果主要是用在農業灌溉、水力發電、工業用水或者作為水運用途，那就是「水庫集水區（非供家用或公共給水）」屬於第2級環境敏感地區」；如果主要是作為「家用及公共給水」，那就是「水庫集水區（供家用或公共給水）」，屬於「第1級環境敏感地區」。至於一個水庫集水區究竟是否為「供家用及公共給水」，解釋權絕對不在內政部營建署，而是在經濟部水利署。

水利署於今年5月13日針對媒體報導「水利署配合台南市政府將玉峰堰改為工業用水專管以解除自來水水質水量保護區，而使玉峰堰水庫集水區降為二級環境敏感區，可順利通過相關開發等問題」，特別提出說明，表明「玉峰堰水源為台南地區家用及公共給水使用水源之一，目前並無設置『工業用水專管』而將玉峰堰水源更改為工業用水之相關計畫，亦無解除水質水量保護區之規劃。」從這裡可以清楚明白：玉峰堰水源就是「供家用及公共給水」，營建署無權越俎代庖另作解釋。

三、所謂「重要水庫集水區」
營建署長官的另一項說法是內政部在100年2月23日公佈的「重要水庫集水區」沒有包括玉峰堰集水區，因此玉峰堰集水區不算第1級環境敏感地區。事實上全國區域計畫的環境敏感地區分級，根本就與「重要水庫」的概念不相干。

「重要水庫集水區」是99年5月制定的「變更台灣北中南東部區域計畫（第一次通盤檢討）——因應莫拉克颱風災害檢討土地使用管制」（簡稱「變更一通」）裡面提出的概念。「變更一通」把「重要水庫集水區」放在「限制發展地區」的項目裡面，同時作出解釋「作為供家用及公共給水者為重要水庫」。

「變更一通」並沒有相對提出「非重要水庫集水區」這個概念。為了凸顯「重要水庫集水區」這個概念，內政部還行文經濟部，請經濟部「查認」台灣有哪些重要水庫集水區，經濟部可能是在尚未準備完備的情況下，先將從前省政府曾經公告過的22座「重要水庫」名單交給內政部。

這22座裡面確實沒有玉峰堰，不僅沒有玉峰堰，連攸關大高雄地區70%民生用水的高屏堰也沒有。可是內政部就匆匆地拿這22座水庫的名單予以公告一番。事實上，經濟部不久就補寄一份「國內供家用及公共給水」的63座重要水庫名單給內政部，這63座不僅有高屏堰，也有玉峰堰。很難明瞭為什麼內政部只願死守那22座的名單而不願接受那63座的名單。如果說有所謂「重要水庫」，當然是以經濟部的63座為準，怎麼可能以省政府的22座為準？

當「全國區域計畫」取代「變更一通」之後，無論內政部所堅持的「重要水庫」是22座還是63座，總而言之，「全國區域計畫」已經不再使用「重要水庫」這個概念了。現在營建署長官竟然拿玉峰堰不在那22座的名單裡面，作為玉峰堰不屬第1級環境敏感區的理由，豈非怪事。

營建署長官還宣稱「玉峰堰水庫集水區現階段亦未經本部公告為水庫集水區（供家用或公共給水）」，還宣稱開發單位做的四項承諾是「實屬無據」。我們真的很想知道：從內政部公告「全國區域計畫」至今，內政部可曾公告過任何「水庫集水區（供家用或公共給水）」？在內政部無所作為的情況下，當然只能以經濟部的63座為準，這個道理清楚明白，根本毋庸置疑。