【英國房屋法對劏房租管的啟示】

政府委任的劏房租務管制研究工作小組（劏房租管小組）提交劏房租務管制方案，並計劃會在今年立法會任期內完成立法。然而，方案似乎與社會訴求存在巨大落差，「租管」聽起來強硬，實際上是否有心無力? 本文嘗試列出其中主要爭議，並提議借鏡英國房屋法（Housing Act）的立法經驗，對照出政府現時提議的缺陷。

對劏房的環境問題放軟手腳

劏房普遍存在不少居住環境問題。大部分劏房沒有安裝官方的水電錶，因而須向業主付額外水電費﹔結構及安全方面，額外的牆壁和地台有機會對樓面造成超載、地板下不時有複雜的水渠走線、開放式廚房均沒有安裝防火牆、煙霧感應器等的消防安全要求﹔還有舉世知名的衛生極端情況﹕廚廁合一、廁所閣樓、天花板鼠患等不一而足。現有方案期望以「標準租約」（註1），透過業主與租客之間的租約條款，改善水電雜費等問題，預期不會有顯著效果。

針對上述情況，運房局局長陳帆稱現時已有建築物條例監管劏房，所以不需要再「架床疊屋」的說辭推搪。然而，局長口中的現行政策和執法方式根本形同虛設。屋宇署最新的目標巡查及糾正數目（註2），規模分別佔2020年的劏房整體數目的1.6%和0.24%（註3），2014年後推行的劏房小型工程登記方面，2016年劏房工程登記完工證數目只佔劏房增加數目的2%（註4）。劏房租管小組先天性不足，一開始已訂明並不處理劏房最嚴重的生活環境問題，進一步合理化了現況的問題。

英國房屋法的啟示

香港的房屋問題裹足不前，反觀英國房屋法（Housing Law）多年來續步完善。早年因應規管房屋市場的需要，續步發展出獨立於舊有業主與租客條例的法律條文和主體。其中房屋法的倡議者致力建議法庭，在原來做法較陝義和診斷式（clinical）的擁有權（proprietrorial rights）評估基礎之外，視房屋為影響別人生活的重大因素（註5）。其中重要的發展包括﹕1977年確立無家者的房屋權、80年確立置業權（right to buy）的同時確立了議會房屋（council housing）租戶的租住權保障（security of tenure），並且續步發展至涵蓋更多房屋議題面向的法例。

而房屋法最新發展，強調租客作為消費者的身分（tennant as consumer），超越了單純以業主與租客對立思維。房屋作為業主提供的服務或產品。法律背後的精神類似其他行業和商業情況下的法規，以保障消費者為目的，視租務市場為產品進行監管，著眼於房屋的基本質素和安全等方面，將之作為消費者法例的其中一環。

其中最明顯的例子，是2004年推出的房屋法，訂立的房屋健康及安全評分制度（Housing Health and safety rating system）（註14），用以評估房屋單位對健康及安全的潛在風險，並統計了不同隱患對不同人的潛在風險，提出了避免方法，並在標準租約中規訂業主出租的單位，須達到房屋健康及安全評分制度的基本要求。

針對劏房單位質素的評分制度

針對本港劏房居住環境欠佳的問題，若仿傚英國設立一套有法律效力，按劏房單位質素的評分制度，有如監察食物是否健康安全的營養標籤。便可以在劏房的標準租約中，列明業主的義務包括﹕提供達到基本評分的單位。以具體可執行的政策，針對現時劏房的普遍的問題續項評分，供租客參考，並強制達基本要求，例如﹕出租時不可有老鼠跡象。相反，按現時建議單單以標準租約提出，亦難有人重視。

假如落實以成文法針對劏房的基本設備和質素規管，其實並不能簡化成純粹使劏房戶得益，犧牲業主利益的政策。有關政策背後，提供誘因提升私人租住市場的服務質素，取締提供惡劣居住環境的房屋的情況，其實亦有助整體租住市場的專業化。即使對象僅是房屋市場某細版塊，亦能體現政策思維上的進步。

相反，劏房租管委員會經常強調即使建議劏房租管，亦必須平衡業主與租客利益，姿態上想顯得客觀中立，其實未有擺脫業主與租客零和博弈的思維，保護既得利益之餘，亦傾向少做少錯的因循保守做法，實際效果是就劏房問題大致維持現狀甚至惡化，值得思考這結果是否政府所樂見。

註1﹕立法會CB（1）504/20-21（06）號文件，「劏房」租務管制研究工作小組的工作進展
註2﹕2020-2021年財政預算案，屋宇署總目收入分析。
註3﹕2020年長遠房屋策略估算劏房數目為99 400個。
註4﹕本土研究社﹕2014-16年 劏房總數與劏房工程「完工證明書」, 2013-2017年劏房工程「展開通知書」和 「完工證明書」： https://goo.gl/oqJqAj
註5﹕Susan Bright (ed.) , Landlord and Tenant Law Past, Present and Future.
註6﹕Office of the Deputy Prime Minister, Housing Health and Safety Rating System: Operating Guidance.