《台灣山岳》132期出刊了！
【山岳論壇】憲法生存權之保障

山難搜救與使用者付費之迷思

臺灣的好山好水是吸引國內外遊客的無盡藏，但是問題絕對不是單純吸引人來從事登山健行就好。作為整體促進觀光的一環，亦為遊客的安全保障，當發生山難時，適當的急難救助十分重要。

文／洪振豪

「張博崴案」國賠判決認為現行法制上，國家是有搜救義務的，主要憲法依據為生存權保障。然而從政府到民間，主張山難搜救應「使用者付費」的聲音難以忽視。

但是從法理的觀點來看，筆者認為，其實山難搜救「使用者付費」的走向仍有再思考的空間，因為這會涉及到如何看待憲法生存權保障的問題。

國家山難搜救義務之憲法依據
生存權之重要內涵包含國家應積極確保人民生存條件最低限度之權利，即「生命權」保障。這是屬先驗性質的原權，不問何地、何時、何人皆能普遍適用，外國人亦能與本國人同等程度享有。從而人民在我國領域內生命權受威脅時，可要求國家啟動救護機制，而國家於得悉後，即應進行救護，不因在城市鄉村、崇山峻嶺、海邊海域而有不同。

國家基於生命權保障而對人民的救護義務應無例外。即便登山者聲明放棄自己的生命權行使，或登山者嚴格自我要求落實「自我責任」、堅持即便山難危及生命安全亦拒絕政府單位救援而僅願自救或接受社團友人之救助，政府單位並不受其拘束，於知悉登山者狀況，並判斷有急難迫切之時，仍有必要啟動救護機制，進行人命救助。

登山活動的特殊性
生命權保障套用在登山活動時，有進一步細緻化的必要：

1.第三人促請發動搜救為常態
登山者可能受地理上阻隔等因素限制，無法成功對外連繫，因此難以要求「登山者本人」即時提出搜救請求。為周全保障生命權計，應不限制由第三人代為主張權利，例如「留守人」。

實際上，國家可能得悉山難事件之管道有：①登山者自行向政府請求。②第三人應登山者要求代為請求。③第三人自發性請求。④山難管制時間經過未解除留守，第三人促請政府發動搜救。須特別注意的是③的部分。即便國家有發動搜救之義務，且第三人促請發動搜救為常態，但不代表國家須依「毫無根據」的請求發動，其標準不宜過於寬鬆。

2.管制時間經過與山難發生之推定
「在固定的資源下從事、風險來源多且隨時都在、難同步掌握山上隊伍之狀況、狀況嚴重性的判斷需考量時空的阻隔」屬登山活動的特徵。因此，一但隊伍沒在山難管制時間下山通報解除留守，且留守人未能得悉其合理事由時，原則上即應推定隊伍發生待救援的危急狀況。若要等到「顯然立即之危險」發生始發動救助時，通常可能已來不及。為能實質保障生命權，判斷出動救援的標準也不宜過於嚴格。

3.生命權保障無法獨排山難「搜索」

4.搜救義務與大體搬運
在生命權保障之脈絡下，無法導出國家有搬運大體下山之義務。

山難搜救與「使用者付費」
為生命權保障所從事之山難搜救並不適合以「規費」方式使用者付費，理由在於：
1.生命權保障本是國家傳統行政之給付項目
2.登山人口少不必然意謂山難搜救須收取規費
3.生存保障不允許發生「有錢則生，沒錢則死」之情形
4.山難搜救性質與一般規費收取情形不同
一般收取規費，比如駕駛人將車停入公有停車格而產生停車費，性質上近似一種機械式、條件式、不涉入主管機關裁量判斷的過程，範圍具體且明確，利用人清楚知悉所欲利用的國家給付為何，並願意給付其對價。但山難搜救涉及必要性的確認及複雜的人力物力等國家資源之調配，不論是否發動、如何進行等，最終均由國家判斷，申請人並無置喙的餘地。
5.山難搜救與規費法規範格格不入
6.立法政策上的考量及其他事由
當山難搜救之各項目成本已明訂「價格表」，一方面勢必會促使欠缺自我責任認知而有經濟能力的人們「善用」救難資源；另一方面將可能使經濟能力較不佳的人即便面臨急迫危害仍不敢請求國家救援。

◎負面教材：臺中市登山活動管理自治條例第14條
該條文先天錯誤地排除了屬政府單位基於生命權保障應承擔的國家任務，後天再強要獲救者全盤支付所有費用，且支付項目及支付標準等明顯向臺中市政府傾斜，不但是對生命權保障之認識不足，甚或進一步有侵害人民財產權之虞。

如何防止山難搜救資源遭濫用之初步看法
山難搜救並不適合全面透過使用者付費來抑制濫用，但若未達生命權保障之標準而發動或進行之山難搜救，則可考慮使用者付費。
山難搜救是否為生命權保障，可依登山者是否有遭遇「高度危險之虞」加以判斷。

依高度危險之虞標準區分「基本款」及「進階款」搜救任務後，即可能針對濫用情形擬定對策：
1.建立山難搜救基本款。
2.適當課予登山者協力義務，從根本降低搜救需求之發生。
3.就山難搜救進階款適當導入民間資源及使用者付費機制。
4.建立審查機制，以及濫用之懲罰。

萬能的使用者付費？
生命權保障之原則貫串國家對山難搜救義務之發動與執行，並且原則上並不適合使用者付費。即便待救者是外國人亦同。
基於人命救援優先的最高原則，對於何為濫用、何種情形該使用者付費，應從嚴審查，因為這一方面也是普世人道精神的體現。

原文詳見2016年登山研討會論文集
http://taiwanmt.nchu.edu.tw/…/A3-2%E6%B4%AA%E6%8C%AF%E8%B1%…

攝影／吳俊霖
大劍山登山步道途中，望向佳陽山與小劍山。

洪振豪 台灣國際專利法律事務所執業律師

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128／山岳論壇
Happenings

概況及展望
登山管制診療室

不論將登山活動以何種形式之新法規範，均應先瞭解登山活動管理相關之利益衡量，以及我國既有之登山活動管制制度為何。

文／洪振豪

臺中市政府率先各地方自治團體於105年5月3日預告訂定「臺中市登山活動管理自治條例」草案，其後時代力量黨團提出極為相近之「國家公園登山活動安全條例」草案，接著南投縣政府也跟進預告訂定「南投縣登山活動管理自治條例」。臺中市草案已開啟我國新一波登山規範的「風潮」，對我國整體登山活動發展產生深遠的影響。

登山與規範之基本思考
登山活的規範方式世界各國法制上並無共識，可說由各國按國情各自規定。以我國而言，登山活動一般來說具有挑戰性，富有冒險性格，可鍛鍊心志、陶冶性情，山友多喜徜徉山林的自由、親近大自然，此外亦有強身、健全體魄之效。國民體育法亦以「鍛鍊國民健全體格，培養國民道德，發揚民族精神及充實國民生活」為其宗旨，呼籲及鼓勵國民主動參與，乃至於建立山域嚮導資格檢定制度。是應可確認登山活動是國家推廣與肯定的。與此相應的，是從事體育活動者對其面臨的風險應有所評估及以「自我責任」承擔之覺悟。
另外，登山活動管制的問題是無法單從登山者自我責任之角度來思考的，亦須自盡可能降低社會成本等之角度思考，以取得與其他國家任務間的平衡。是登山活動應有管理之必要，只是管制手段應力求明確、採取必要且有效達成目的之方式，避免使登山活動受到無謂且過度的拘束。

我國登山活動管制制度概況
現行我國關於登山活動管制之法令，略可分為「國安體系」、「國家公園體系」、「森林保育體系」、「文資保護體系」及「觀光發展體系」五種系統。「國安體系」依據國家安全法，著重「國家安全及社會安定」，人民入出管制區應提出申請並經許可。「國家公園體系」依據國家公園法，著重「自然風景等之保護及供國民育樂與研究」，人民進入生態保護區應經許可。「森林保育體系」依據森林法，著重在「保育森林資源、發揮森林公益及經濟效用」，人民進入自然保護區應經許可。「文資保護體系」依據文化資產保護法，著重在「文化資產之保存及活用」等，進入自然保留區應經許可。「觀光發展體系」依據發展觀光條例，著重在「發展觀光產業等」，禁止人民擅入風景特定區管理機關公告禁止進入之地區等。

現行制度上的問題
筆者認為現行登山活動管制制度上至少呈現出下列問題：

（一）管制制度複雜且缺乏整合
比如當登山者先透過「國家公園體系」於線上進行入園申請時，或可透過入山、入園單一窗口申請功能，有效率地取得「國安體系」的入山許可，但「單一窗口申請功能」之範圍，卻未包含「森林保育體系」之部分。為徹底解決類此問題，未來訂定專法以專屬機構進行我國登山活動管理固為可討論之方向之一，惟仍有許多問題待解決。因此，至少現階段可考慮採取圖像式且確實包含各種入山入園體系之「單一窗口申請功能」。

（二）國安體系之管制應無助達成「國安法」立法目的，但登山資訊的提供有助於登山安全。
國安體系有必要重新思考適合歸建的母法。

（三）文資保護體系完全禁止登山活動過於嚴格且與事實不符
以「插天山自然保留區」為例，當年為因應插天山的遊客人數增加，而劃設該區進行保育。惟依林務局之觀察，該區目前面臨最大的威脅卻仍包含「遊憩活動」，其中「攀登北插天山之遊客逐年增加」使得該區之生物面臨干擾之威脅，改善之道在於環境教育之實施，並應研究訂定遊客容納量控制、劃分核心區與緩衝區以設置管制柵欄並建立巡邏制度。由此觀之，事實上一味全面禁絕，無法真正達成文化資產保存之目的，更遑論文化資產之活用。

（四）登山活動管制手段與鼓勵登山活動間存在衝突
登山路線的擇定應屬登山活動的核心重點之一，故應儘可能確保登山者路線擇定之自由，不宜僅以便於管理為由硬性規範何區開放、何區禁止。且若國家能同步建置「登山者得便於『據實填寫』計畫書及路線圖等山行資訊之法令環境及入山入園申請系統」作為配套，即可有效緩減「搜救成本增加」等之疑慮。

（五）登山安全之基本提醒並未普及於各管制制度中
為儘可能提高山行的安全，其他體系之入山管理制度可參考國家公園體系之作法，要求登山者提供經驗證明，以提升登山安全。

（六）現行登山活動管制制度均未具體與山域嚮導制度作連結

展望及建議
關於我國之登山活動，可說沒有純從登山活動基本要求之自我責任以及登山安全出發之配套法制加以落實。因此若有必要訂定新法加以規範者，筆者認為至少須就前揭基本要求提出方針。且考量我國現行登山活動管制制度欠缺整合之缺點，至少新法應與所涉及之各既有體系充分接軌。此外，亦應積極導入山域嚮導制度，使其在我國登山活動中扮演一定之角色，以使我國登山環境更為健全。
只是新法若只管理局部地區的登山活動，則前揭現行登山活動管制制度上存在的缺點仍然存在。因此筆者認為，若有必要訂定新法的話，現行我國需要的不單單是前揭草案。釜底抽薪之計，應以「立定規範全國登山活動之母法，並配套修正現行既有登山活動管制之各體系」為方向，方為正辦。

作者簡介：
政大登山隊OB，現任台灣國際專利法律事務所執業律師。
本文詳細版將刊載於全國律師雜誌，將於確定刊載期別後，於台灣山岳網站公告。

+超火紅話題+

來聊聊最近山界較熱門的話題--
臺中市登山活動管理自治條例草案(目前還是 "草案" 階段，因本法有涉及行政罰法，未來仍需報請行政院核准)
http://www.taichung.gov.tw/…/Attach…/100010/651110102770.pdf

話說在前：
1.山難搜救需(1)經常性的國家級山域搜救專業隊伍而非任務型編組。(2)完整的山難基金機制(或保險)。
2.我認為這是消防局在歷次的山難搜救工作經驗與壓力下，做出不得不為之的法令要求～

目前我認為可以討論的有:第五條，第六條及第七條。
以下逐條討論:

第五條　
進入本市公告山欲從事登山活動，應攜帶下列裝備：
一.具有定位功能之器材。
二.可供緊急連絡之通訊設備
就第五條而言，我的看法是:
1. 請開始存錢(但若只是想要偶而爬個山就要買嗎??)，且台灣眾多大專院校的學生登山社團向來都是培養登山技能的主力之一，但這些學生的經濟能力通常不容許購買這些相對昂貴的器材。

2. 山區廣大，一條長程綜走路線可能就跨幾百公頃的山區，山域主管機關應明確揭露山區哪些路線或地點可供通訊處，南投林管處的能高越嶺道西段與雪霸國家公園的地圖都有此資訊。

3.山區訊號是否良好有其客觀條件，不是每個地方GPS都有良好的收訊，且無線電的通訊亦有其通訊對談的技巧，需注意不要在頻道上引起不必要的誤會或喘測，而衛星電話只有一句話，給我錢，其餘免談......

4.比起GPS，我個人仍強烈建議必須學會基礎的指北針定位與地圖的判讀，那才是自己在山區行走時最可靠的靠山，重點是-->不怕沒電......。而所謂的路感，就請多爬山吧~

5. 因以，第五點我認為應該是加分條件而非"必要條件"。

第六條
登山活動範圍涉及特殊管制山域，應由領隊帶領之，並依登山路線難易度，由領隊為本人及隊員辦理登山綜合保險，發生意外衍生之搜救等相關費用，由保險給付；最低保險金額由本府另行公告。
前項領隊應具備初級緊急救護能力，並領有基本救命術證書或初級救護技術員證照。
領隊應依登山計畫帶領隊員從事登山活動，嚴禁隊員脫隊獨行。隊員發生意外事故致危及生命安全者，領隊應執行緊急救護並負起照顧之責。

針對上述第六條，我的看法是:
1."特殊管制山域"依本法第三條的定義是:需申請入園許可之山域等於就是"雪霸國家公園"，那麼，若是在雪霸國家公園之外台中市山區山難的搜救費用，如大坑山區.谷關七雄或白姑大山部分山區等，其搜救費用是否還是由公家機關買單而不受本法規定?

2.金管會要求各保險公司開發產品的登山綜合保險，其最最低要保人數為5人，4人以下因為基數不足與保險公司的其他因素考量，目前並不提供4(含)人以下投保登山綜合保險，此點雪霸處亦曾於歷次開會中請台中市政府刪除此點，然最後仍無法被台中市政府接受。因此，此點相當不友善於個人獨攀與小團體山友前來雪霸國家公園登山。

3. 有關”領隊應具備初級緊急救護能力，並領有基本救命術證書或初級救護技術員證照”此點，我同意具備EMT1資格的領隊可以進行第一線人員受傷的現場處理，但山難的許多衍生的意外並不是具備EMT1資格的領隊就能應付的(墜崖救援.迷途失蹤等)，應請台中市政府提出說明具備EMT1資格的領隊是否真能有效降低山難的發生或後續的傷害相關科學數據，此點我認為應為加分要件而非必要要件，亦即你可擁有EMT1的資格來招募隊員但不應作為能否入山的必要資格。

4.隊伍行進間，我們從來就不樂見拉長分隊或脫隊獨行，然有時隊員的脫隊並非領隊一人可以完全掌握，若是有充分證據說明是隊員執意要脫隊去拍照或慢行，甚或不可抗之因素致使隊員脫隊獨行，領隊是否仍需付全部責任?

5.本法給與領隊相當大的權力與義務，我也認為本該如此，然，當領隊擁有這些任務時，身為隊員的一分子也應當對自己參與的登山計畫有所了解與風險掌握，不應將山上所有的事情全交領隊一人來幫你負責任。

6.我最擔心的是延 誤 通 報 求 救!! 當山難意外發生時的當下，誤判情勢以為可已好轉且又不想支付隨之而來的搜救費用時，我認為此點可能就會發生，等到意外急轉直下時再求救，就怕為時已完……。而這也是美國高山救援協會(M.R.A)反對項求救者收取費用的主要論述，請參考以下連結(http://www.mra.org/…/49-what-is-mra-s-position-on-charging-…)

7.建議每一次的難事件發生，都應該要由負責的單位或領隊撰寫＂山難意外報告書＂，讓每次的山難意外報告書作為下一次登山的經驗累積。

第七條
登山活動範圍涉及特殊管制山域者，經交通部中央氣象局發布海上颱風警報時，本府"得"公告禁止進入山域活動，並以書面傳真或電話通知許可入山或入園機關，採取緊急管制措施。
前項措施指許可入山或入園機關接獲通知後，應即通知於特殊管制山域之登山客撤離，必要時連絡留守人員或緊急聯絡人。
第一項公告禁止期間內，許可入山或入園機關不得許可入山或入園申請，已許可者應公告廢止。
1.國家公園法已明定公告，只要發布海上颱警報，入園許可證即主動作廢。
2.此點或許各位會覺此點不利於長程縱走的行程規劃，如6天5夜的行程雪劍線，若在第3天才發布警報又要馬上下山，那不是更危險!!?? 因此，該法第十二條有規定:
從事登山活動者於接獲第七條之通知而未撤離下山，處新臺幣一萬元以上五萬元以下罰鍰。 ""但因 即 時 下 撤 顯 有 危 險 虞 者不 在 此 限。""
因此，長程縱走途中遇到颱風或其他惡劣氣候，請就近找安全可遮護的山屋或營地度過就好，千萬不要隨意下山而讓隊伍暴露在惡劣的環境中啊!!

另外，我也不清楚，雖然台中市政府訂了這個法，但是，是否有相對應的配置人員來執行該法呢?亦即，台中市政府會派人到登山口查驗嗎? 台中市政府會查驗領隊的相關資格嗎? 我對此是不表樂觀，應該會是等到出了事情之後再來看你這支隊伍與領隊是否有符合資格……，這樣讓會讓人有本末倒置的感覺，亦即，不符資格者就應告知不應該上山，而上山者應該都是符合資格的才是。
更不能把工作都”委請”其他山域主管機關來執行吧?

還有，雪霸國家公園在此法中角色明顯吃重，但是，我們的入園許可證的”入園”是進入生態保護區需經申請，非為登山服務遊憩而需申請，立足點是明顯不同，要管理的對象也不盡相同，說明白一點，進入生態保護區要的是一張環境教育的證書還是急救訓練的證書呢?因此，這又讓我開始擔心，一個疊床架屋的法令又要開始蓋了……

最後，台灣這個島國有將近70%的國土面積都是山區，無論是你家後院的郊山.荒煙漫草的中級山或3000公尺以上百岳，通通都是山，身在台灣你就不可能不去面對山! 我們好不容易從早期的戒嚴封山-->入山證管制-->逐步邁向開放的自由登山，要登山的門檻越來越低，但是，山的力量與威嚴，卻是一直都沒有變過，無論政府的管理機制如何改變，要登山，就請對自己的登山計畫與風險評估負責任，更要對自己的生命負責任!! 這是任誰都要有的自知之明。

另外，也真心誠意的認為，我們應該要有一個中央級別的單位來負責登山的管理業務，而這也是我一開始提到的: 1.山難搜救需(1)經常性的國家級山域搜救專業隊伍而非任務型編組。(2)完整的山難基金機制(或保險)。這都需要更專業更高層級的機關單位來完成，且因為缺乏一個統合的專業單位，就會如此法一樣，只能從救難單位(消防局)的角度來看登山，屆時各位愛山的人就只能像這樣被動式地接受此規定，若能有這樣的單位，或許，我們的登山管理才有有會繼續向前跨出一步。

＃記得打開ＣＣ字幕　＃政府不想要使用者付費？ ＃登山險
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各節重點：

00:40 【為什麼今天只談「使用者付費」？】
01:27 【政府想推「使用者付費」，但只做了半套】
02:15 【「登山險」有什麼問題？】
03:24 【所以說，政府其實不想要「使用者付費」？】
04:20 【讓人摸不著頭緒的政府】
05:56 【我們的觀點】
07:28 提問
07:34 結尾
07:46 掰比～別忘了訂閱！

【 製作團隊 】

｜企劃：土龍
｜腳本：土龍
｜剪輯後製：Pookie
｜剪輯助理：絲繡 & 夯吉
｜演出：志祺

——

【 本集參考資料 】

→ 【投書】山難搜救使用者付費應該做，但為何推動不了？：https://bit.ly/2UtgAc4
→ 雪羊視界 Vision of a Snow ram Facebook：https://bit.ly/2RwlTWg
→ 登山綜合保險：https://bit.ly/2WySChK
→ 屏東縣登山活動管理自治條例：https://bit.ly/2CYTUte
→ 花蓮縣登山活動管理自治條例：https://bit.ly/2DMuOQ2
→ 南投縣登山活動管理自治條例：https://bit.ly/2MJZIeP
→ 臺中市登山活動管理自治條例：https://bit.ly/2MJ2z7I
→ 【新聞】比基尼登山客罹難　營建署檢討整合入山服務：https://bit.ly/2Gd2fwK
→ 比基尼登山客墜谷亡 消防局：不開罰也不追償：https://bit.ly/2WzrQ8L
→ 比基尼登山客墜谷亡 2張手繪圖曝光：https://bit.ly/2TumXMw
→ 獨攀發生山難搜救是「浪費社會資源」？你真的了解求救原因了嗎：https://bit.ly/2S1epjl
→ 「比基尼登山客」墜谷凍死的兩個疑問：做足準備為何不申請？搜救費該誰出？：https://bit.ly/2UuiIAs
→ 爬北大武沒保「登山險」遭開罰，但，強制保險有用嗎？：https://bit.ly/2RwbLwS

【 延伸閱讀 】

→ 健行筆記：https://bit.ly/2UAx3vo
→洪振豪／G哥山難省思：免於不合理受罰，還是只能依賴政府善意？：https://bit.ly/2GgRrO0
→ 好用所以錯用進而濫用——張博崴山難國賠案凸顯了什麼？：https://bit.ly/2RuhD9V
→ 保護主義與冒險主義的價值觀衝突：https://bit.ly/2G5HMdY
→ 城市山人 Mountain Urbanite Facebook：https://bit.ly/2WC0Zc7
→ 【登山安全】登山險投保了，就會理賠嗎！？https://bit.ly/2HM10XH
→ 《 為什麼“台灣的”直升機這麼貴？ 》：https://bit.ly/2WtRT1f
→ 獲救登山客李明翰的「原音」：支持使用者付費，落實搜救專責、專職：https://bit.ly/2DNpLyP
→ 台灣封山史：過去、現在與未來：https://bit.ly/2RwBqp9
→ 「危險」的登山不要去，「華麗」的健走沒問題？──臺灣的「戶外教育」該怎麼走？：https://bit.ly/2BgLygq
→ 逼人民違法爬黑山的偽善法條，忘卻初衷的民意代表：https://bit.ly/2MO9xZe
→ 誰說登山有嚮導就安全？我們不要一個「理想霸凌現實」的花瓶法條：https://bit.ly/2DNKSkw
→ 避免搜救人員涉險 王金平籲成立專責單位：https://bit.ly/2RwBxkz
→ 黑山不黑，黑的是消極管理、一味封山的管理單位：https://bit.ly/2Bf9lh3
→ 違規登山開罰首例 雪羊：只是一場鬧劇！：https://bit.ly/2UzxyWt


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