【扇島的故事：日本城市如何和重工業共存？】

冬季南部空汙嚴重，此時我們常常會羨慕日本的空氣品質，但在我們討論空汙往往強調火力發電、煉鋼廠等需要燃煤的固定污染源同時，日本的大城市周邊，同樣也有著規模龐大的重工業區，何以還能維持大致良好的空氣品質呢？


如果我們從羽田機場起飛，往橫濱方向飛去，在橫濱市中心東北方7公里處海域，有個叫做 #扇島 的人工島，空中看起來宛如被煤炭燻黑，有著露天煤炭堆積場、龐大的高爐、管線與生產廠房。這裡是首都圈最大煉鋼廠：JFE鋼鐵東日本製鐵所的生產基地，該公司年均的總排碳量，甚至比中鋼+中龍還多了1/4。


扇島這一帶在昭和初期是京濱運河疏浚之土砂堆積場，曾發展成扇島海水浴場。到了1960年代，當時日本鋼管京濱製鐵所有10幾個工廠群分散在靠近市區位置，嚴重影響居民生活環境。


由於日本應對公害意識興起，因此在1969-1971年，經過漁權交涉等一連串準備後，政府許可「#扇島計畫」，用3年9個月時間，填出了約672公頃的土地，其中規劃高速公路、130公頃的綠化帶，剩下的就作為建設大煉鋼廠、火力發電廠的土地（後來還蓋了太陽能與風力發電廠）。根據SOLAS條約與日本國內法，本區劃設為重要港灣設施，除工作人員外，閒雜人等嚴禁入島。目前一般人要來扇島，唯一的方式是駕車經過島嶼中間的首都高速灣岸線（只能經過），由於兩側有寬闊的隔離綠帶，其實看不到工廠大部分的樣貌。


同樣的離岸煉鋼基地，在日本還有不少，例如JFE鋼鐵的千葉廠區、日本製鐵名古屋廠區、神戶製鋼所加古川製鐵所等等，都是位在填海造陸土地上，和市區有明確區隔。


我們回頭看同時代的台灣，「#十大建設」正在推動，中鋼於1977年完成、一輕與二輕分別在1968、1975年完成，仁武、大社、林園工業區也都在同期設立。但對比日本在當時已經建立扇島等人工島，將重工業外海化，集中風險管理，引入足夠距離的隔離水、綠帶，貨運專用道路等基礎建設，並逐漸加嚴法律。相形之下，把工業區隨便劃設在民宅旁，放任大貨車、管線在市中心流竄的中國國民黨政權，其都市規劃能力與未經開化的野蠻人無異。


也就在工業區外海化的相近時間，日本就大力治理固定污染源，包含1958年《工廠排汙規製法》、1962年《煙塵排放規製法》、1967年《公害對策基本法》、1972年《大氣汙染防治法》的制定，進度大約比台灣早了30年以上。而1970年代開始，日本也加強對移動污染源管制，陸續推出廢棄排放、NOx限排等標準，並限制車型發展與車輛總數，對低排放車給予稅務優惠，當然最重要的還是繼續強化大眾運輸網的建立。不僅東京等都會區大眾運輸使用率接近9成，中小型城市也透過「地域公共交通活性化」政策，強化大眾運輸的便利性。


現在，根據日本海洋研究開發機構研究，西日本的PM2.5有7成來自境外，其中中國就佔總額6成。而距離較遠的東日本則有5成來自境外。日本境內產生的污染只佔21%~36%，和台灣狀況倒反（台灣境外約34%，幾乎都來自中國）。


日本公害治理的成果，仰賴有計劃的空間規劃、嚴格的法令與確實執行（當然仍會有廠商舞弊），以及務實的全面治理，而非只將矛頭指向單一廠區或產業。就算仍有燃煤電廠、仍有大量燃煤的煉鋼廠，透過比起其他國家更先進的技術和製程，日本仍可兼顧經濟與環境，而不把零煤、零火力等標準無限放大。當政府、企業與公民都願意一起來面對污染，從工廠到交通工具都同樣接受管制，願意付出代價，不互相推諉責任，整體的環境才有進步可能！