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    2021-06-04 15:32:01
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    【2021世銀碳價趨勢報告摘要】淨零競逐下 全球碳價收入達530億美元(06/01/2021 EIC環境資訊中心)

    碳價是必要但不能只有碳價
    2021年世界銀行全球碳價現況與趨勢報告出爐,開宗指出碳價對於低碳轉型十分重要,但要真正發揮作用,則另需要確保:(1)碳價水準達每噸40~80美元、(2)根據各國不同情況量身設計、(3)低碳轉型需要包裹政策,包含致力於低碳研發、破除減緩措施的非經濟障礙等。

    文:倪茂庭(環境權保障基金會研究員)

    1. 關鍵數字

    全球61個碳價機制,管制21.5%溫室氣體排放

    2021年全球碳價機制成長至64個,包含3個具體規劃中的碳價。其中61個已施行生效的碳價機制,共管制全球約21.5%的溫室氣體,主要的增幅來自2021年2月中國施行的全國碳交易。

    全球碳價水準中,僅有3.76%的排放量符合巴黎協定水準

    從各國減量自訂貢獻中,全球氣候行動仍不足以回應巴黎協定的目標,這同樣也反映在目前的碳價水準上,目前全球的碳價中僅有3.76%看齊應有的碳價水準,即世銀2017年給予符合巴黎協定2°C目標的碳價建議,分別於2020年、2030年時,每噸碳價應為40~80美元;50~100美元的水準。若要進一步達到1.5°C的目標,世銀報告也引用國際能源研究顧問公司WoodMac的分析,2030年碳價應達到每噸160美元的水準。

    2021年碳價水準的典範(下圖灰色範圍),即高於40美元的碳價制度,也從去年的4個增加到9個,但也僅佔全球排放量的3.76%,分別是歐盟碳交易、法國碳稅、芬蘭碳稅、列支敦士登碳稅、盧森堡碳稅、挪威碳稅、瑞典碳稅以及瑞士的碳稅與排放交易制度。

    全球碳價收入來到530億美金

    2020年全球碳價收入高達530億美金,相較於2019年提高了80億美元,主要的貢獻來自於歐盟碳交易價格的漲幅,管制全境39%溫室氣體的平均價格為49.8美金,收入約計225億4800萬美金。其次,碳價收入排名依序是法國碳稅96億3200萬、法國碳稅96億3200萬、加拿大碳稅34億700萬、日本碳稅23億6500萬、瑞典碳稅的22億8400萬。(※碳價收入的高低涉及該國實際管制的排放量、碳價等因素,排序僅為概況的說明。)

    全球500大企業中近半數採行企業內部碳價;9.8%的內部碳價高於每噸80美金

    全球500大企業中近半數採行企業內部碳價(共226家,包含預期兩年內施行)。2020年全球也有853家企業採行內部碳價,1159家企業預期兩年內施行,統計約27兆資本額加入。企業內部碳價的採行,主要乃為了強化低碳投資的需求。儘管內部碳價的實質影響受到質疑,但相關研究與具體實踐的經驗中也逐漸優化內部碳價機制設定的標準與分析實際減量成效。

    此外,也有許多企業的內部碳價水準已經高於政府碳價機制。雖平均來說企業內部的平均碳價並未符合巴黎協定要求,但有超過16.1%的企業內部碳價符合每噸40美元~80美元的碳價水準,更有9.8%的企業採行更高水準的碳價。

    2. 關鍵訊息

    碳價的韌性挺過新冠疫情,更為綠色振興創造財源

    儘管新冠肺炎疫情衝擊經濟活動的同時也影響著全球碳價,影響包含遞延排放盤查的期限、暫緩調升碳價的措施等,但自2020年1月31日世界衛生組織發布全球大流行起開始觀察幾個全球主要排放交易市場中的碳價表現,可以發現絕大多數都有約計40%以上的漲幅,包含歐盟、紐西蘭、美國區域溫室氣體倡議(RGGI)。除整體淨零氣候承諾的維繫外,排放交易制度本身透過其價格供給調整機制(price or supply adjustment mechanisms, PSAMs)支撐碳交易市場。另一方面,仍有如加拿大、愛爾蘭等國如期提高碳稅稅率。此外,自願性額度市場同樣也挺過來了。這些發展都可以看見碳價制度的韌性。

    碳價亦扮演著疫情衝擊下綠色振興的重要角色,短期內確保低碳永續的產業維持競爭力、創造就業及維持經濟成長外,長期可實踐淨零目標。此外,藉由碳價的收取可增加綠色振興所需的財源,無論是投資低碳技術或創造低碳產業職缺,例如加拿大2020年12月提出共119億美金的健康環境與經濟計劃中(Healthy Environment and Healthy Economy Plan),即擬利用碳價收入打造未來10年的產業轉型創新的來源,碳價將每年提高每公噸11.94美元,預期2030年達到每噸135.3美元的碳價水準。

    碳價的政治經濟分析與政策溝通策略越顯重要

    根據2021年聯合國開發計畫署《UNDP: The Peoples' Climate Vote》民調的120萬份調查中發現,全球調查的50個國家中約計有64%的受訪者視氣候變遷為緊急狀態,特別是小島國家聯盟與高收入國家皆有超過70%的受訪者同意。同意的受訪者中,又有近6成(59%)認同國家應採取必要且立即的氣候政策。然而,6大領域共18項的具體氣候政策中「污染者付費」的政策選項,僅獲得39%的支持,位列第10名應採行的優先措施。相對地,於高所得國家中污染者付費工具的政策支持度則比較高,獲得55%受訪者支持。

    這些民調顯示碳價的施行與碳價水準高低維繫於社會接受度,從企業端觀察,過去為主要的反對遊說勢力,但近期因氣候管制的手段已勢不可擋的情況下,也有越來越多企業開始轉向支持碳價政策。至於公眾則比較關注於碳價制度的公平性、碳價收入的使用是否帶來低碳投資、減低其他稅賦或提高社會福利等,例如愛爾蘭碳價用於社會福利保障、德國碳價用於減低電力稅、通勤補貼等措施。據此,相關碳價的推動都開始聚焦政治經濟分析、制度公平性與社會溝通策略。

    淨零競逐下,全球碳價前景看好

    全球淨零競逐下,結至2020年底已有127個國家、823座城市、101個地區與1541家企業承諾2050年淨零目標。碳價該如何回應各國淨零的競逐?一方面可以發現歐盟碳價創了歷史新高、加拿大、德國、愛爾蘭、紐西蘭等國的碳價也相應的向上修正;另一方面,碳邊境調整機制的想像也預期逐漸落實,包含歐盟、美國、加拿大、日本等主要經濟體,預期今年6月主辦G7峰會的英國,也將強調碳邊境調整機制的落實。

    同時,私部門方面,一方面企業加入淨零行動也增加自願碳價機制的量能,但值得注意的是,私部門的碳價參與固然重要,特別是自願的碳價市場多以碳權額度市場為主,涉及高度的異質性、減量真實性與重複計算的質疑,重點仍應擺在實質減量的努力,應視碳權額度的參與為輔助的措施,並更進一步確保額度交易的透明度、減量真實性。

    同樣的外,也越來越多金融投資機構,如Goldman Sachs、Morgan Stanley以及Lansdowne Partners等也開始參與碳市場,據統計,2020年43.7%的歐盟碳交易市場碳權由投資機構購入,雖然可強化碳市場流通性與參與碳價誘因,但相對的必須注意碳權及其衍生性金融商品的金融監管機制。

    3. 亮點實踐經驗

    中國碳交易

    今年度受溫室氣體管制的成長貢獻主要來自2021年2月公布的中國碳交易,預期將於今年6月底前啟動線上交易,預期將初步管制全國2225個發電業者,共計約40億噸的碳排量。目前全國碳交易註冊登記系統(中碳登)也刻正進行開戶手續。受管制的電業今年將首次針對過去兩年的碳排放償付碳價,若未能履行碳價義務則預期將處以高於市場碳價2~5倍的處罰。

    然而,根據《2019-2020年全國碳排放權交易配額總量設定與分配實施方案(發電業)》初期尚未有總量的限制,將會視未來更多具體部門別目標設定以及《十四五》計畫的內容後,決定中國碳交易的總量目標。另外,除了已於2020年開始施行的再生能源配比制度外,中國國家發展改革委員會也預期將於2021年底,針對「能源密集」產業施以「能源消費配額機制」,這些都將影響碳交易市場的總量設定與運行。

    歐盟碳價:碳交易改革、碳邊境調整機制

    歐盟綠色政綱宣布以來已經完成氣候法的制定,正式將2030年氣候減量的目標設定於減量1990年標準55%,2050年淨零排放;2040年的目標預期將於全球盤點後6個月內提出。為了回應歐盟新氣候目標,也將連同調整歐盟碳價制度,即包含修訂歐盟碳交易與頒布碳邊境調整機制。首先,針對歐盟碳交易制度,預期修正的方向包含收緊碳總量的設定、重新檢視市場穩定存量機制、強化航空業排放管制,並思考是否擴大排放管制部門,如新增海運、運輸與建築部門。其次,針對碳邊境調整機制方面,首批將針對原先於碳交易制度中屬於亦受碳洩露風險影響的水泥、鋼鐵等產業,同時取消免費核配碳權,改以碳邊境調整機制緩解境內外碳價差異。相關具體調整皆預期於今年6月後公布細節。

    歐洲國家碳價趨勢:英國、德國、荷蘭

    脫歐後的英國也正式於今年1月停止參與歐盟碳交易制度,取而代之的是英國獨立碳交易市場,相關制度的設計則仍維持歐盟第四交易期的規則,涵蓋電業、製造業、國內航空業等,預期每年減少420萬噸排放,2024年後將進一步重新校正。

    德國也針對運輸、建築,兩個非歐盟排放交易管制部門,進行德國境內的碳交易制度,約計管制40%的德國排放量。

    再次突破氣候訴訟想像的荷蘭,也於2021年1月開始施行產業碳稅法(Industry Carbon Tax Act / Wet CO₂-heffing industrie),每噸碳稅設定於35.24美元,管制的對象包含原本已包含於歐盟排放交易的產業外,也包含廢棄物焚化等產生氧化亞氮的部門,預期管制235家企業共284個廠址,目標2030年限制產業排放量為143萬噸。原本已包含於歐盟排放交易的產業,針對排放超過歐盟標準的部分,需另外依2030年產業減量目標並計算權重後,額外繳納碳稅(top up fee),若低於排放標準則可獲得抵減碳權(dispensation rights),作為交易或獲得過去五年裡依法繳納碳稅的退稅依據。

    亞洲國家重點

    日本除現行的地球溫暖化對策稅與東京市、埼玉市的排放交易制度外,日本政府2021年2月起,也分別由環境部、經產省各自展開碳定價機制與低碳成長的策略研究,例如從環境部的《Our Shared Future》報告中,預期2030年碳稅水準達到100歐元(122美金),預期未來10年將有95億歐元的氣候行動基金收入,並規劃其中的30億用於社會福利、避免能源貧窮以及公正轉型;50億用於建築物翻修;15億用於永續農業上。此外,排放交易的部分也會規劃碳底價的制度確保碳價水準。

    南韓碳交易則於2021年進入第三交易期,擴大了原本管制範圍,新增大型運輸公司、與營建公司等,管制排放量約計全韓國73.5%;拍賣碳權的比例也來到10%。另外,也鬆綁關於投資機構參與碳權次級市場、以及國際額度碳權使用的限制。

    此外,印尼於2021年3月開始碳交易試行,涵蓋80家燃煤電廠,並展開碳交易法制的擬定,預期2025年上路;越南於2020年11月修正通過《環境保護法》,提供排放交易制度的母法依據,預期於2025年試運行、2027年正式施行。

    參考資料
    “World Bank. 2021. State and Trends of Carbon Pricing 2021. Washington, DC: World Bank. © World Bank. License: CC BY 3.0 IGO.”

    完整內容請見:
    https://e-info.org.tw/node/231316

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    2021-01-27 07:28:16
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    2020-12-22 15:05:06
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    非常重要的發展趨勢與政策分析報告,提供大家做參考.....「台灣碳定價之選項」報告中譯摘要(12/21/2020 EIC環境資訊中心)

    資料來源:倫敦政經學院格蘭瑟姆氣候變遷與環境研究所(Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment)、環保署

    編按:為因應氣候變遷,今年7月初,環保署與英國在台辦事處共同合作,委由國際氣候政策研究智庫——倫敦政經學院格蘭瑟姆氣候變遷與環境研究所(Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment),針對我國溫室氣體減量政策及碳定價制度設計研議。15日「台灣碳定價之選項」(Carbon pricing options for Taiwan)報告正式發表,以下收錄該報告的執行摘要中譯:

    重點摘要

    碳定價和其配套措施可以幫助台灣減少溫室氣體排放。如設計得當,碳定價政策將成為台灣於促進經濟成長和參與國際間因應氣候變遷共同努力的同時,公平且具效益之減量工具。

    台灣的主要排放源,尤其是電力部門,需被涵蓋於碳定價中。對於台電等垂直整合之公用事業,必須特別考慮管制的不同選項。

    碳定價對台灣競爭力之潛在影響需加以因應。作為一個小型、開放之經濟體, 必須詳盡考慮碳洩漏之潛在風險,以及減少此風險之政策選項。

    就實施不同類型之碳定價工具的現有能力而言,台灣正處於不同的「準備」階段。台灣擁有短時間內實施碳費(Carbon Levy)所需的大部分能力,然而,實施排放交易機制(ETS)仍需要進一步的能力建構。

    若台灣實施排放交易機制,則需發展次級市場之功能。因台灣市場規模相對較小,加上排放集中於少數參與者,可能導致次級市場在市場集中度、市場流動性等方面遇到挑戰。

    對高層之建議

    1. 台灣應從簡單的碳費做起,最初設定在較低的水準,然而需有明確的價格上升軌跡。

    從一個較低的價格開始,台灣可於實踐中學習,了解碳費之運作方式及其對被涵蓋企業的影響。然而,需要有一個明確的軌跡來提高碳費水準,以確保有足夠的脫碳誘因。

    2. 隨情況改變,台灣應保留隨時間改變碳定價設計的選項。

    我們建議在設計上保有內在的靈活度,使政策能夠隨著時間而得到改進,並為未來過渡到排放交易機制提供機會。

    3. 台灣應涵蓋大型排放源,包括製造業及(盡可能)發電業之全部溫室氣體排放。

    針對大型排放源管制可搭配其既有的排放量申報。電力部門為台灣一大排放源,將其納入將涵蓋住商和服務部門的間接排放。

    台灣需採取更強而有力之政策行動以實現排放目標

    不採取行動以因應氣候變遷的危險性顯而易見,因此,台灣與全世界需盡速採取行動。台灣年度溫室氣體排放量於2017年創下最高紀錄。儘管估算顯示自2017年以來,年排放量便持續下降,但仍需採取新政策,包括實施碳定價,以實現於2050年相較2005年減少50%的目標。此標準係依據2015年制定之《溫室氣體減量及管理法》,該法同時要求政府實施排放交易機制(ETS)。然而,由於排放交易機制之設計和潛在影響力尚未解決,該措施的政策進展仍受到限制。台灣環境保護署(EPA)預計於2020年末提出對該法案的修正案,可能將允許使用碳費以補充排放交易機制。

    為何要實施碳定價?

    碳定價與其配套政策同時實施,將可促使台灣以公平、具成本效益之方式減少排放。若沒有碳定價,將難以實現減量。依循「污染者付費」之原則,對溫室氣體的排放加以定價,可使企業和消費者將排放成本內部化,進而激勵減量。作為以市場為基礎之政策工具,期望排放者能透過碳定價面對其活動的全部成本,將找到減少排放的方法。如何做到這一點則將留給排放者,而非由監管機構規定。此靈活度與經濟效率相關,因整體而言,減少排放的成本相較於替代政策(例如補貼、行政管制法規)的成本更低。

    碳定價不僅可實現排放目標,同時能用以支持低碳投資、增加財政收入、推動經濟,以及產生環境和社會之共同利益,並促進國際合作。

    國際碳定價趨勢持續增強

    目前,全球已有60多個管轄區正受益於碳定價工具。除國內碳價(或不存在碳定價的區域)之應用,現今的重點同時亦轉向解決跨區域碳價不對等的替代方案,以減輕潛在的競爭力損失。於此方面,碳邊境調整機制(Border Carbon Adjustments, BCAs)不僅可以解決碳洩漏和競爭力問題,同時利於其他國家參與氣候協議。對於尚未制定具雄心之氣候政策的國家,或希望脫碳但仍未決定出適當之政策路徑的國家(例如台灣), 這些措施的導入將可成為一個全球機制的開始,其中,貿易關係將受到氣候變遷野心的影響。這也是為何碳定價政策應該成為近期優先選項的另一個原因。

    瞭解國情對實施碳定價之重要性

    台灣的經濟概況、能源系統和制度背景皆為至關重要之考量因素。台灣作為一個以出口為導向之小型經濟體,大部分能源需求都仰賴化石燃料,因此要想達到國家排放目標,台灣面臨著挑戰。尤其是,能源轉型需要大幅減少對化石燃料的仰賴,化石燃料目前占台灣主要能源供應的92%,且幾乎全為進口。電力市場由台電(Taipower)主導,台電為垂直整合之公用事業,在台灣發電量占70%以上,且是唯一負責輸電和配電的公司。根據2017年的《電業法修正案》,市場正在自由化,因此,如何管制電力市場對於台灣未來的碳定價至關重要。

    在實施碳定價時,製造業為重要的利害相關人,占台灣一半以上的直接或間接排放。 大約75%的製造業附加價值毛額(Gross Value Added , GVA)和65%的就業,與電子元件、石化和煤炭產品以及金屬的生產有關。台灣幾乎所有製造業皆面臨貿易風險,並競爭於國際市場上。這與許多已實施碳定價的轄區有所不同,在某些轄區,製造業子部門可能更為依賴國內市場。

    選擇碳定價工具之考量因素

    台灣將選擇實施碳費或排放交易機制。理論上,若無其他不確定性,並且將兩種工具皆進行校正以產生相同的碳價格,則此兩種碳定價工具(Carbon Price Instruments, CPIs) 在既定的時間內可實現完全相同的結果。然而,實際上,包括未來排放軌跡的不確定性、減量成本、更廣泛的經濟環境、政治經濟因素以及在排放交易機制下的免費核配能力等因素,這些工具存在重要差異,且通常決定了在短期與長期內如何在兩者之間進行選擇。在評估碳定價工具的可行性時,將短期障礙(通常為政治、法律和體制因素)與長期目標(環境成果、經濟效益和有效的政策管理)區分開會很有幫助。

    短期看來,易於管理以及簡化的政策設計與實施,通常為決定碳定價工具的重要因素。建構足以支持有效碳市場所需的能力將耗費大量時間。尤其是,排放交易機制的政策設計必須因應市場流動性以及競爭力不足的挑戰。反之,碳費則相對簡單,通常可以透過建立於現有的能源及環境稅上來實施。在評估這些法規和制度因素時,徵收碳稅似乎是較容易的選擇。然而,政治因素可能致使某特定類型政策的實施不可行。顧及人民普遍對稅收,特別是碳稅的負面感受,推行碳稅將為一大挑戰。因此,決策者選擇的工具將可能取決於其對政治性的徹底考量,即選擇一個在法律或體制層面上相對較差,但在政治上卻具有更大可行性之工具,例如排放交易機制。

    就長遠來看,碳費和排放交易機制的基本屬性差異可決定碳定價政策的長期發展。這表示,了解管轄區導入碳定價的基本目的將會影響其長期發展。

    這些短期和長期考量因素彙整於下一頁的圖表中。

    短期內可能會影響碳定價選擇的障礙:

    電力部門的涵蓋

    產業競爭力、
    碳洩漏和更廣泛之經濟影響、
    市場集中度和流動性不足於排放交易機制中之風險、
    執行能力

    這四個考慮層面的整合,來自對台灣排放趨勢、經濟結構和能源系統的詳細分析, 以及與環保署進行討論,和透過關於當地情況和能力的調查問卷。儘管對市場力量和流動性的考量僅與實施排放交易機制有關,但其餘三個考量因素與任何形式之碳定價皆相關,無論是基於碳費亦或是排放交易機制。每個考量因素皆對台灣實施碳定價提出了特別的挑戰,因此決策者應謹慎應對。

    台灣碳定價之關鍵考量

    結論

    此研究報告提出引進碳價的首要步驟和廣泛的參數,但仍需要採取進一步的行動才能付諸實施。包括釐清政策設計的細節和制訂授權的法規。為確保所採取的政策符合目標,與利害相關人進行深入的協商以及能力建構等皆相當重要。 我們為台灣短期碳定價的實施提出了一種靈活的方法。從長遠來看,台灣碳定價政策的發展應與其基本政策的目標一致。碳定價為一種強而有力的政策工具,因此,在決定採用哪種碳定價時,各地區需要權衡幾個目標。隨著國家環境、能力和目標的改變, 對於台灣而言,維持碳費或轉向排放交易機制將是關鍵問題。要做出選擇時,必須對碳定價在台灣更廣泛的環境、經濟、財政和外交政策中,所扮演的角色進行結構性評估。

    參考資料
    行政院環境保護署環管處新聞稿(2020年12月18日),台英攜手合作 首份碳定價研究報告出爐
    https://enews.epa.gov.tw/Page/3B3C62C78849F32F/9b187f3c-d175-4dd7-9cc0-d8f79bfaf10d

    倫敦政經學院(2020年12月15日),Carbon pricing options for Taiwan
    https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/publication/carbon-pricing-options-for-taiwan/

    完整內容請見:
    環境資訊中心「台灣碳定價之選項」報告中譯摘要
    https://e-info.org.tw/node/228645