【還原「物業帶動鐵路」的歷史時空】 #永續港鐵霸權 #7月專研

港鐵霸權一大核心就是長期壟斷「鐵路上蓋物業發展權」，今時今日香港土地問題走到如斯局面，與經常被吹噓為「國際成功模式」的「鐵路加物業」(Rail + Property) 不無關係，但服務大眾的鐵路公司搖身一變成為追求利潤的發展商，絕對不是一夕間發生的合理事情。「鐵路上蓋物業」的原意又與今日有沒有變化? 是次研究專題將會透過回顧過上千頁有關香港地下鐵發展的英國解密檔案，還原70年代「物業帶動鐵路」發展模式的源起及原意，將有助進一步理解現時逐漸扭曲的港鐵發展形態。

▌構思初現：初期鐵路物業的背景與概念

「以地養鐵」更早可以在日本找到相類似發展模式 (Murakami, J., & Gregory, K. I.,2012)，然而最早「引進」香港的來源暫不可考。但從現有官方內部檔案中，可找到早於1970年交通諮詢委員會 (Transport Advisory Committee)提交的一份《集體運輸計劃總報告書》，報告中建議除了計劃興建已設計的4條鐵路路線，並分9期(nine distinct stages) 完成「理想」鐵路系統(preferred system)外，已有提及「發展上蓋物業」的構思。在報告提及鐵路系統的長期發展影響：

”Wherever subway systems have been built experience shows that property and land increase in value. This opens up the strong possibility that a part of the cost of providing station concourses could be met through arrangements which permit the private development of station superstructures and surrounds.”

當年報告所述，由於預視到鐵路系統的帶動下，當地物業及地價將會升值。因而報告提到有很大可能可以容許私人發展 (private development) 上蓋物業去補貼鐵路站的建設成本。值得注意的是，報告除了提出上蓋 (station superstructures)發展外，首次提到發展上蓋周邊 (surrounds) 的發展概念。可見，現時港鐵圈地/上蓋物業發展一早出現在早期鐵路系統構思之中。

70年代還有差點讓鐵路系統觸礁的財政艱難，更清晰定位鐵路中的「物業收益」有何功能。參考早期關於興建鐵路系統的英國解密檔案顯示，早於1972年，香港政府成立集體運輸臨時管理局(Mass Transit Railway Provisional Authority)，打算先行興建較全面、工程單一批予日資財團(Japanese consortium)的早期系統(initial system)，但後來石油危機爆發，日本經濟陷入危機，財團先是提出可否修訂興建成本價格上限由50億為60億，遭到管理局拒絕後則宣佈退出鐵路興建，檔案中可看到港英政府曾一度為此而與日資財團就賠償爭執，甚至有香港主要大班 (怡和除外) 都因財政理由反對繼續推展興建鐵路計劃。

當年港英內部評估1980年代交通系統會超負荷，即使鐵路系統已被日資延遲一年(have effectively delayed the MTR project for 12 months)，連帶物料通賬的財政問題，但卻認為必須「頂硬上」，調整鐵路系統的財政預算、規模以及未來發展方向，於是臨急推出後來實現的修正早期系統 (Modified Initial System)。在1975年一份關於修正早期系統行政局內部文件，港英將會排除必要鐵路系統以外的多餘支出 (eliminate all expenditures not strictly necessary for resultant simpler system)，不僅使整個鐵路規模「大縮水」，同時更建議以溢價債卷(Premium bond)作為融資措施，以及發展沿線上蓋物業(property development on lines)抵消(offset)財赤，皆為確保(safeguard)鐵路在任何情況下的財政可負擔性(the financial viability in any event)，讓減少後規模的總興建成本能夠保持於49億的水平。可見，當初「鐵路加物業」發展的概念是在財政大緊縮的特定歷史脈絡生成，目的為防止鐵路興建所帶來財政不穩定情況的其中一法。

▌立業辟地：港鐵上蓋四小龍

直到1975年，為了確保鐵路系統的財政可負擔性以及應急儲備，集體運輸臨時管理局向政府申請批出四個鐵路上蓋物業的綜合發展權(comprehensive development)。而當時行政局內部討論中，一份十分詳細記錄有關批予集體運輸臨時管理局四個上蓋發展權的行政局文件顯示，最早期物業上蓋發展的具體情況：

—九龍灣車廠上蓋物業(現時德福花園)：

當時除了作為首個利用鐵路車廠上蓋作物業發展的項目，而且亦成為物業上蓋住宅發展的先例，佔地165,800平方呎，打算興建大型屋苑，滿足18,000個人口的住宅需求。

—亞皆老站(即現今旺角站)上蓋物業(現時旺角中心第一期)：

首個非鐵路站上蓋作物業發展，只是相鄰於(adjacent to) 鐵路站，為首個利用鐵路通風樓(ventilation shaft)的物業發展。

—金鐘站上蓋物業(現時海富中心)：

佔地60,000平方呎的海富中心，當時金鐘站上蓋物業批地條例原來有列明非工業用途，包括興建酒店(non-industrial purposes which may include a hotel)。

—畢打/遮打站(即現今中環站)上蓋物業(Pedder/Chater)(現時環球中心)：

當時批中環商業靚地予鐵路公司的理據明顯為商業利益最大化(maximum exploitation of the commercial possibilities)，一來可以善用土地資源(物業建於鐵路站上蓋)，二來物業及鐵路站同時興建，可以減少工程興建時發展阻礙(development disturbance)。

其後地鐵公司分別與恆隆、合和、長實多間發展商共合發展上述四個上蓋物業，作為「鐵路加物業」發展模式的雛型，當時內部估計以上物業收入將會佔地鐵公司總收益的20%。當年批出九龍灣車廠上蓋物業上公頃的市區發展土地，整體政府部門都相當歡迎，認為可以平衡當區公屋主導的房屋格局，與及能夠為該區提供額外設施的機會，甚至具體要求屋苑內有至少10戶1車位的發展條件 (XCC(75)52)。此四幅最早批出的上蓋物業發展，從通風樓到車廠、由單一大廈到綜合發展，已是奠定了日後鐵路物業發展的主要選址方式與發展類型。

▌誰主上蓋物業？

這份行政局文件亦載有早期鐵路用地發展權的重要批地原則(principles to be adopted in respect to land grant to Mass Transmit Railway Corporation)，是還原物業上蓋發展歷史一份重要參照。文件清楚列出，上蓋物業不一定是地鐵公司「囊中物」，鐵路物業發展權是否批出，或批給誰，完全是政府「話事」 (the grant of comprehensive development rights on land affected by railway installations will be discretionary)。

文件亦同時指出，程序上地鐵公司需要先向政府申請(formally apply)批地，政府可以基於實際考慮 (practical consideration) 決定如何運用這些鐵路上蓋用地的發展潛力 (for government to decide on how to dispose of any development potential remaining in the land over and above its Mass Transit usage) 。換言之，港鐵的上蓋發展絕對可以由政府主導及決定，包括根據現時的實際考慮（公營房屋供應長期落後及不足）用作興建公屋，不一定用於與發展商合作興建私樓供港鐵公司利潤最大化。

▌物業收益應急而起

70年代尾，鐵路系統打算擴建至荃灣區。翻查1978年有關鐵路擴建荃灣(Mass Transit Railway extension to Tsuen Wan)的行政局文件顯示，當時除了提及車廠上蓋物業發展的選址爭議外，亦有提及港英對發展上蓋物業的財政原則。物業發展的收入原本並不用作補貼鐵路成本 (revenue from property development was not originally envisaged as being used as a means of financing the capital cost of the railway itself)，而是作為應急儲備及改善現金流(contingency reserve and to improve its cash flow)。而且更補充荃灣車廠上蓋物業發展的剩餘收入，可以用作應對以下4個應急情況：

—抵消「超支」建築成本(offset any excess construction costs)

—抵消收入財赤(offset any revenue deficiencies)

—加速還債(accelerate loan repayments)

—提早鐵路公司對港英政府的投資分股息的日子(bring forward the date when the Corporation begins to pay the Government as share holder on behalf of the public dividends on its investment)

可見，港英多次強調，鐵路上蓋物業收入為確保財政可負擔性(viability)及應急(contingency)，而非像現時政府愈來愈恆常化送地予港鐵興建私樓賺錢。

引述法國城市學者Aveline-Dubach整理地鐵公司至其後港鐵自1980至2016年收入可見，明顯看見90年代末東涌綫及其後的將軍澳線所帶動的物業發展收入比例愈來愈重，已經超越鐵路票務收入，現時每年物業收益足足佔港鐵總收入四成。可見，透過重現當初的批地原意，更能突顯漸走向扭曲的港鐵發展形態，形成尾大不掉之勢。

▌賣樓補車費：明言物業發展利潤補貼車費

港鐵不應用上蓋物業賺盡的討論，亦見於地下鐵路公司條例的立法階段的重要討論。一份1975年討論地下鐵路公司草案(Mass Transit Railway Corporation Bill)的行政局文件，提及鐵路公司需要按照審慎商業原則 (prudent commercial principles)。鐵路作為公共交通工具，不應最大化其投資回報 (maximize its return on investment)，只應賺取足夠(enough)收入作營運開支。

文件亦可見當年政府就發展上蓋物業項目的收益，會清晰公開回應指物業發展可為鐵路帶來的額外利潤，以維持一個「保守的車費政策」 (assist the railway by providing extra revenue to maintain a conservative fares policy）。比起今天已經與物業收益「脫勾」的「可加可減」車費制度，當日港英政府明顯認為物業收益有助更平宜的車費定價。

在40多年前的歷史時空，當初「鐵路加物業」發展模式跟現時已經不可同日而語，發展上蓋物業不論就其發展型態、財政狀況、規劃模式、補貼原意，明顯有其特定的歷史脈絡及原意。是次研究專題透過還原早期興建地鐵的歷史討論，帶出現時不斷被政府吹奏作為「國際級典範」—港鐵發展模式，並不是一套千秋萬世的發展方程式。

參考資料

1971 FCO 40 358 Construction of an underground railway system in Hong Kong

1975 FCO 40 658 Construction of an underground railway system in Hong Kong

1975 FCO 40 659 Construction of an underground railway system in Hong Kong

1975 FCO 40 660 Construction of an underground railway system in Hong Kong

1978 FCO 40 974 Construction of an underground railway system in Hong Kong

Aveline-Dubach, N., & Blandeau, G. (2019). The political economy of transit value capture: The changing business model of the MTRC in Hong Kong. Urban Studies, 56(16), 3415-3431.

Murakami, J., & Gregory, K. I. (2012). Transit value capture: New town codevelopment models and land market updates in Tokyo and Hong Kong. Value capture and land policies, 285-320.

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#新竹事 #鄭宏輝

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被推薦人獲奬、專業才能、學術研究、參賽及有助我國利益等重要事蹟說明：

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詳細履歷：

1、越南京族人，祖籍順化，畢業於胡志明市國家大學法學院。2000年隨台灣籍夫婿移居回台，育有一兒一女，皆在越南出生。

2、來台後深刻體驗到台灣社會對東南亞國家文化的陌生與負面觀感，尤其對東南亞婦女的刻板印象令人嘆為觀止，所以義無反顧地改變人生目標而投入社會文化工作

3、2002年起志願服務於伊甸社會福利基金會、台北市立聯合醫院、台北市政府民政局、台北市新移民會館擔任翻譯協助服務外籍姊妹，皆是無酬工作。

4、2003年入讀台灣實踐大學 家庭研究與兒童發展研究所碩士班並榮獲得品學優良獎學金。

5、2004年獲台北市政府舉辦第一屆「外籍配偶心情故事徵文比賽」第一名。

6、2004年首開越南語教學之公民課程在台北市政府民政局與社區大學。

7、2004年編輯創辦台灣第一份全越南文報刊「越來婦女通訊」透過伊甸基金會發送在台灣越南姊妹。

8、2005年獲選為全國大專優秀青年代表於總統府接受表揚。

9、2005年獲台北市政府評選為「臺北健康城市十大特色代表人物-友善類」表揚。

10、2005年起受聘於國立政治大學公企中心及外語學院（2006年起），開啟越南語講學職涯。

11、2005年執教之「越南語言與文化」課程獲台北市政府教育局評選頒發優良課程獎。

12、2005年受邀至中央研究院 演講「阮尪係台灣郎：台越婚姻特質與其在兩地的狀況之分析」，並獲聘為中央研究院 民族學研究所越南研究顧問(有給職)至2011年。

13、2005年起受邀在國立教育廣播電台編寫及錄製「輕鬆學越語」廣播單元。

14、2005年受邀擔任台北縣政府公用電視頻道-「日久他鄉變故鄉」電視節目主持人。

15、2005年受邀擔任台北市政府公用電視頻道-「越南姊妹一起來」電視節目主持人。

16、2005年受邀為國立空中大學編寫及主持視訊教學課程「越南語言與文化」，本片也在北京教育網上架而成為受眾最廣的越南語教學影片。

17、2006年出版第一本教材創作「基礎越南語」由國立政治大學外語學院發行，之後繼續出版實體著作與線上教材至今已經超過20部。

18、2006年起受聘擔任外交部外交及國際事務學院「外調同仁-越南語密集班」課程講師。

19、2006年起受邀擔任移民署移民服務人員訓練「多元文化」課程講座。

20、2007年起受聘擔任內政部警政署警政人員「越南語訓練班」講座。

21、2007年起陸續受邀為公民營企業中華電信，台塑，國泰，富邦、中信、元大、群益、寶成、仁寶、南山 人壽等超過20家集團企業開設越南語文培訓課程至2013年因專任政大教職而由台灣越裔總會教師團接手至今。

22、2007年受邀擔任公共電視台-關懷新移民-活動宣傳代言人，並與金曲獎歌手王宏恩共同創作錄製了台灣第一首新住民母語歌曲「愛讓我知道」。

23、2008年獲前外交部長錢復先生推薦擔任全國第一個新住民事務委員會-台北縣政府新住民事務委員會唯一新住民代表委員，之後再獲台北市政府邀請也擔任台北市新住民事務委員會委員。

24、2008年獲民間司法改革基金會管理之族群和諧基金贊助與自籌百萬在華視教育文化頻道製作越南語電視教學節目「越說越好」。

25、2009年獲越南政府指派為台灣20萬越僑之代表參加第一屆全球海外越南人世界組織成立大會於越南首都河內 。

26、2010年獲國立臺灣大學國家發展研究所博士班推徵錄取繼續深造（後於2013年轉學至國立臺灣師範大學教育學院博士班）

27、2010年起受聘擔任考試院公務人員特種考試含司法、法務調查、國家安全局、海巡、移民行政等越南文考試命題兼閱卷委員。

28、2010年將在國立教育廣播電台錄製「輕鬆學越語」的教材印製為學習小手冊透過台商協會免費分送越南地區台商人員。

29、2010年台灣女性影展為陳凰鳳製作「台灣母親/越南老師-Cô Phượng」主題紀錄片並繼續成為2011年移民/移工專題影展主題片。

30、2012年起歷任各屆移民/移工專題影展中競賽影片之評審委員。

31、2011年個人籌資開拍100集之「越說越好 每日一句」越南語生活教學節目在華視教育文化頻道播送，為推廣越南語言與文化。

32、2012年分別邀請到當時馬英九總統及內政部長、移民署長等政府官員上電視共同錄製「越說越好 每日一句」節目，跟著陳凰鳳老師學越語說越語。

33、2013年個人籌資製作主持台灣第一部全由越南人演出的越南語電視節目「新住民學中文成語」在華視教育文化頻道播送。

34、2013年號召同鄉姊妹與越南語班同學會創立了台灣新移民文化協會，組織了台灣新移民藝人的表演團體－台灣越藝之星。

35、2014年陳凰鳳與台灣越藝之星舉辦第一次越南歌舞公演在國立台灣圖書館湘雲庭展演廳隆重登台。

36、2014年個人籌資百萬元以台灣越藝之星名義贊助瀕臨經營困難的世新大學越南文四方報，越南文四方報因此推出時尚文化娛樂版使新住民有了休閒文化傳播空間。

37、2013年起在國立教育廣播電台與中國、印尼、泰國等新住民姐妹共同製作主持「幸福聯合國」新住民節目。

38、2014年首次入圍第49屆廣播金鐘獎-教育文化節目主持人。

39、2015年再次入圍並勇奪第50屆廣播金鐘獎-教育文化節目最佳主持人獎。

40、2015年獲邀入駐新北市立圖書總館成為真人圖書館之館藏，因此經常為圖書館開辦講座。

41、2015年受邀為國立故宮博物院 新建故宮南院之文物內容負責東南亞語文（包含越南文、泰文、印尼文、菲律賓文）翻譯及錄製導覽語音。

42、2015年籌資製作由台灣越藝之星夥伴共同主持演出全由新住民母語傳達的電視綜藝節目「快樂新住民」在華視教育文化頻道和宏觀電視國際頻道播送，達成讓全世界看見台灣新住民的幸褔生活之理想。

43、2016年協辦全國新住民母語親子歌唱比賽，巡迴全台12場比賽，再將總決賽舞台搬至華視攝影棚結合「快樂新住民」電視節目錄製播出，邀請到蔡英文總統親臨舞台致詞與頒獎。

44、2016年越南國家中央電視台派採訪記者到台灣拍攝陳凰鳳製播新住民母語電視節目的紀錄專輯在越南全球國際頻道VTV4播出，為台灣宣傳。

45、2016年再次與原住民音樂人王宏恩合作創作第二首新住民母語歌曲「愛是我信仰」，由王宏恩、陳凰鳳與新住民藝人芳芳共同演唱，做為電視節目主題曲。

46、2016年受桃園市政府邀請製作及主演專為移民移工拍攝的「跟著台灣一起說」32集短片節目暨華語文學習小手冊。

47、2016年起受邀擔任行政院 新住民事務協調委員會委員(無給職)。

48、2016起受邀為國立故宮博物院 約聘常任文物越南文翻譯，持續執行故宮文物之越文翻譯。

49、2016年獲得移民署推薦為新住民成就代表在國際移民節公開慶典中接受總統及內政部長公開表揚。

50、2016年組織新住民菁英教師團成立東南亞語言中心（包括：越南語、印尼語、泰語、緬甸語和柬埔寨語），持續為台灣企業新南向提供語言文化橋樑服務，並且結合各地的青年新創育成中心，善用文創空間設置東南亞語言講座，使東南亞語言教學成為小而美並且遍地開花。

51、2017年受越南國家文化出版社邀請率台灣越裔總會幹部團返鄉參加台越文化交流座談及接受媒體訪問，包括越南國家中央電視台及越南國會電視頻道。不僅返鄉為台灣爭光，還帶回越南國家出版社致贈給台灣中小學校、雙北市立圖書館及國立台灣圖書館的越文實體書2000本和電子書庫超過萬本電子書。

52、2017年獲華山 文創園區邀請擔任2017華文朗讀節共同策展人，首次將東南亞語文納入華文文化，率領東南亞語言中心講師舉辦一系列融合文學與美食的越南、印尼、泰國、緬甸4國之「聽說好味道」展演及講座。

53、2017年受教育部國教署邀請負責編審及主持錄製全國中小學母語教學使用之越南語教材，歷時2年完成12冊及48部教學影片的「全國越南語影音學習教材」。

54、2017年榮獲內政部頒發年度全國社會團體優良工作人員獎暨公益貢獻獎雙料肯定。

55、2017年獲國立中正紀念堂管理處邀請，陳凰鳳與台灣越藝之星於耶誕節在中正紀念堂廣場舉行越南歌舞公演與台灣民眾共度歡樂佳節。2018年再獲邀於中正紀念堂展廳舉行了2場越南歌舞公演。

56、2017年獲民主進步黨邀請擔任中央黨部新住民事務委員會主任委員(無給職)。

57、2018年起獲文化部邀請擔任文化部東南亞文化委員會委員。

58、2018年獲新北市十三行博物館 邀請擔任「越來越美好－越南文化特展」策展人。

59、2018年結合台灣越藝之星25位新住民姊妹突破身分限制共同創立了NCTV台灣新住民媒體社會企業。

60、2019年NCTV台灣新住民媒體社會企業創立僅一年即獲得新北市政府評選為年度社會企業卓越獎。

61、2019年接受中華民國國慶典禮籌備委員會邀請率領台灣越藝之星合唱團（含原籍東南亞6國30位團員）登上中華民國108年國慶大會典禮領唱國歌表演。

62、2019年受邀為國立中正紀念堂，國父紀念館 ，歷史博物館譯作越南文遊客導覽簡介。

63、2020年受國立臺灣師範大學全球華文寫作中心邀請擔任第33屆梁實秋文學獎翻譯類越華譯文組命題和評審召集人。

64、2020年完成個人第20部越南語文教材書創作出版，為來台20年推動越南語言文化圓滿紀錄。

65、2020年受專訪之文章「陳凰鳳：越南女兒台灣母親」（親子天下雜誌）獲教育部評選成為國民中學國文教材課文之一（翰林出版社）。

66、2020年獲文化部特殊人才推薦而歸化中華民國國籍。