【國會開議，憲改持續進行中】

本屆立法院已組成修憲委員會，但受到疫情影響，延遲了原本的進度。隨著立院開議，疫情也已和緩，今天我與陳亭妃等委員針對文化權與基本人權的層面，與許多專家學者共同繼續討論憲改。

我認為這次憲改不應該只聚焦在相對有共識的主題，例如18歲公民權。諸如國家定位、政府體制、人權清單入憲等，都應該做全面的討論與盤點，即使最後沒有通過，也將累積成為珍貴的基礎，作為後續繼續推動的思考方向。

關於目前憲法是否能充分保障人民權利，其實過去都已有許多學者提出見解。例如，釋字748號雖然保障了同婚，但主要是要依據憲法第22條，這有點類似概括條款實際內容到底涵蓋多少範圍，仍必須仰賴大法官解釋，憲法上並沒有明確的基本權位階。因此，我在去年已提出多項人權清單的修憲版本，希望能擴充憲法基本權的內容，保障人民權利。

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《用野心對抗野心》
中國政法大學副教授王建勳去年出版了一本書，書名是《用野心對抗野心》，副題是「聯邦黨人文集講稿」。

《聯邦黨人文集》又叫《聯邦論》（The Federalist Papers），是美國獨立建國時國父們「辯」出來的文明大典。作者三人： 美國第四任總統麥迪遜（James Madison） ，美國憲法起草人之一漢彌爾頓 （Alexander Hamilton），和美國第一任首席大法官傑伊（John Jay）。

辯論場景：新憲法擬定，但不被理解；辯論結果：新憲法深入人心，美聯邦創立，美利堅崛起。如果說，憲法是美利堅骨架，《聯邦論》無疑讓憲法有血有肉，涵蓋了美國國父們追問的所有政治問題，王建勳認為，「放在當下，幾乎任何關心自由和政治的人，都可從中找到答案。」雖然孟德斯鳩、洛克等人的著作也非常重要，但是，從構建一個有限政府、一個自由政體原理的角度講，這部文集更出色。就政治智慧而言，沒有什麼著作能超越它。

《聯邦黨人文集》中譯本問世多年，近年又有若干新譯本。作為一部政治學經典，它用語抽象、思維縝密，算是比較難讀的；其次，由三人合寫，充滿跳躍性，普通讀者難以抓住主線；其三，如果讀者不知道當時的歷史背景，沒有基本的政治學和憲法學知識，讀起來也會覺得吃力。

王建勳的《用野心對抗野心<聯邦黨人文集>講稿》就把《聯邦黨人文集》中晦澀難解的表述，儘量轉化為通俗易懂的文字；又把看似結構零散的文本勾連在一起，讓讀者掌握其內在的邏輯框架，領會其整體的思維脈絡。同時，也為讀者提供了必要的當年的背景知識。

一部不朽經典
「用野心對抗野心」，是美國國父們制訂一部美國憲法的初衷，概括來說就是限制權力。《聯邦黨人文集》的作者之一、美國第四任總統麥迪遜說：「人不是天使，任何擁有權力的人都是有野心的，要制約野心，必須以野心來對抗野心，除此以外，別無他法。」

「用野心對抗野心」的所有內容幾乎都能在一本書中找到說明和解釋。這本書就是《聯邦黨人文集》。在美國，這本書的地位僅次於《聖經》、《獨立宣言》和《美國憲法》。
美國國父華盛頓說：「它值得任何一個熱愛自由的人閱讀，如果這人想生活在一個公民社會裡的話。」

美國開國元勳傑佛遜認為，它是研究政體原理的最佳評論。

以撰寫《論美國的民主》一書而聞名於世的法國思想家托克維爾（Tocqueville）說：「《聯邦黨人文集》是不朽經典」。

王建勳， 1972年生，先後畢業於蘭州大學、北京大學和美國印第安那大學，法學碩士、政治學博士，對憲政理論及古典自由主義傳統有深入研究。他將這部經典以通俗解說的方式介紹給中文讀者，是因為他認為，對構建一個有限政府、一個自由政體而言，這部文集提供的理論和政治智慧，超越所有前人的著作。

王建勳要將這本書作通俗解讀，針對的是「放在當下，幾乎任何關心自由和政治的人，都可從中找到答案」。因為當下正是美國和全球面臨危機的時候，這要從王建勳另一篇長文《美國面臨的八大危機》講起。

美國正處在十字路口
在今年美國大選塵埃落定而關於大選的紛爭仍然未平息之際，王建勳發表長文《美國面臨的八大危機》，開宗明義地說：「過去幾年，美國政治極化、社會撕裂，尤其是2020年，各種暴力事件頻發。美國到底出了什麼問題？美國國父們的政治遺產還能不能繼續發揮作用？美利堅合眾國還有沒有必要存在下去？ ……。

美國當下面臨八大挑戰，這些挑戰集中爆發，卻非偶然，而是一百多年來，各種社會思潮對美國傳統價值觀造成衝擊的結果。 美國正處在一個十字路口。美國人在當下的選擇，對其國運的影響絕不亞於建國和內戰，並且一定會深刻改變世界局勢。」

他接著詳細指出所謂的「八大危機」，包括：種族問題，政治正確問題，移民問題，社會保障問題，貧富差距問題，墮胎和同性婚姻問題，國際關係問題，對美國憲法制度的挑戰問題。
八大危機中，最重大、最艱難的，是對美國憲法制度的挑戰。美國的政黨競爭一直很激烈，政黨政治固然比專制獨裁優越，但隨著大眾民主的來臨，黨派鬥爭越來越極化——為選舉而選舉，為掌權而掌權。

今天美國的兩黨之爭、社會撕裂，在很大程度上是觀念、文化上的衝突。特別是對基督教、有限政府的看法，對自由市場、資本主義的看法。 這些觀念上的根本分歧，可說是美國當代的、全面的文化戰爭。

而這些難題，早在在美國建國初期，開國元勳們都已經預料到了，並彙集成了美國的憲法根基《聯邦黨人文集》，並以此建立了美利堅合眾國、開創了一套具有旺盛生命力的政治制度，奠定了美國人的精神信仰。

民主壓倒共和
美國開國元勳起草憲法時考慮了聯邦政府權力的邊界問題，他們想要的是一個權力有限的「小政府」，而不是一個權力無邊的「大政府」。

他們設計的是一個「混合政體」，即融合了君主制（一人統治）、貴族制（少數人統治）和民主制（多數人統治）的政體，認為這樣的政體既能保障民眾的權利和自由，又比較穩定。他們竭力避免建立雅典式的民主政體（即直接民主），而是致力於建立共和政體（代議制民主或間接民主）。如果說眾議院體現了民主制的元素，那麼參議院就體現貴族制的元素。因此當初制訂的是眾議員由選民直接選舉產生，參議員就由各州的議會選舉或者任命。他們認為只有這樣，才能避免讓民眾的激情掌控整個國會。

開國元勳們設計的總統選舉是選舉人制度，大選時各州單獨計票，某位候選人只要獲得該州半數以上選民的直接投票，就可以包攬該州所有選舉人票——這就是所謂的「贏家通吃」。全國所有選舉人票匯總後，某位候選人得票超過半數，就可以入主白宮。這種大選制度，兼顧了民主與共和的原則。美國是聯邦制，聯邦政府和各州政府是分權制衡關係。如果實行直選，人口少的州就很難產生總統，這樣選出來的總統，很難協調各州的利益關係。

十九世紀後半期以來，隨著進步主義、社會主義、福利國家等思潮的出現，加上兩次世界大戰以及羅斯福「新政」等，導致聯邦政府權力不斷擴張。1913年通過憲法第17修正案，將參議員從間接選舉改為直接選舉，參議院和眾議院變得沒有差別，民主開始壓倒共和。

美國的憲政危機

「美國面臨的八大危機」所造成的觀念、文化的衝突，從根本上說，就是平等與自由之爭，在憲政上說，就是民主與共和之爭。講的不是民主黨和共和黨，而是「越民主的制度越好」、「多數人永遠正確」，與保持小政府、聯邦、共和體制之爭。

十九世紀末二十世紀初，隨著大眾民主時代的到來，「一人一票」和民眾的廣泛參與成了人們心中的政治理想，原有憲法規定的參議員產生辦法，被認為是「不民主」因素而受到質疑。1913年國會通過憲法第17修正案，將參議員從間接選舉改為直接選舉。這一改，就失去了代表「少數人」、類似英國上議院的參議院抑制和過濾民眾激情的功能。因為多數不等於正確，民眾的激情往往被少數人操弄而起。其次，原來由6年任期代表穩定的參議員與2年任期代表進步的眾議員相互制約的功能，也消失了。其三，由州議會選舉聯邦參議員，意味參議員對州負責，由選民直選，議員就傾向於支持擴大聯邦政府權力的立法，因而削弱了州權，打破了聯邦與州之間的權力平衡。例如奧巴馬醫改法案，雖然遭到三十多個州的反對，但是，它依然在國會得以通過，成為法律。

改變參眾兩院產生方式之後，近年又有提議改變選舉人票的制度，改為大眾選民一人一票直接選總統。王建勳認為這也是要以民主壓倒共和、有違美國立國初衷要兼顧各州權益的改變。

除了憲政危機之外，其他的幾項危機，以後再介紹。總的來說，王建勳認為現在是需要重溫《聯邦黨人文集》的時候了。

「一分鐘閱讀」推介書籍
《用野心對抗野心<聯邦黨人文集>講稿》
作者：王建勳
由　東方出版社　出版
https://podcast.rthk.hk/podcast/item.php?pid=23&eid=178565&year=2021&list=1&lang=zh-CN

【再探限制「本國人」返國的防疫政策的法律問題】行政行為的法源與定性？

前情提要：
【逆風、逆時鐘討論 #旅外本國人的基本人權】：https://bit.ly/36U6dG8
【一紙行政命令送到航空公司】：https://bit.ly/36VibPX
【多名立委質疑秋冬防疫專案限制國人返國違憲】：https://bit.ly/3foGIkh

關於我國防疫政策在立法布局上的「極度輕忽、漫不經心」，乃至於後續採用的手段引發的合憲與合法性爭議危機，新北地檢署檢察官姜長志 #早在今年4月 便於〈武漢肺炎防疫大戰：那些被我們遺忘在清朝末年的法律部隊〉一文中大聲疾呼了，亦有不少學者、人權團體提醒政府防疫措施應有合憲性考量的法律的通盤性規劃等問題。

〈武漢肺炎防疫大戰：那些被我們遺忘在清朝末年的法律部隊〉：https://bit.ly/2XjVlOX　（圖片摘錄擷取來源）

然而 #半年過去，我們 #沒有看到法律面的精緻化，只看到行政機關以各種花式包裝宣傳法來模糊干預基本權的行政行為性質。
半年後再重新看姜檢察官這篇早在4月便已投書發表的文章，竟然沒有時空隔離的感覺，彷彿還是在寫現在的狀況。

現在的問題更嚴重，還不只與合憲與合法性那麼簡單，雖然我們暫時將行政機關的記者會和臉書小編的圖文內容稱之為「命令」，但事實上這些措施的依據為何、到底該如何定性，身為一個民主法治國家的行政機關－－衛福部與指揮中心－－#竟然都並沒有明言，所以到底算是何種行政行為，恐怕在法律上仍有爭議。

國家到底是依照什麼法律與行政行為來命令航空公司？如果是對於外國的航空公司，我國行政機關是依照什麼法律行使這樣的權力？航空公司的地勤人員，又是依據什麼法規來阻止已經購買機票（與航空公司成立契約的）本國人登機？
如果本國國民在登機前來不及拿到陰性證明報告被拒絕登機、無從返國，甚至是簽證已到期而於國外無居留權的人民被拒絕登機，導致成為國家的「棄嬰」，而認為這個行政行為違憲、違法的話，#要如何進行法律救濟，我與不少法律圈的朋友討論良久，「諸子百家」學說齊發，總之沒有定論。

一個法治國家的行政機關，採取行政行為時，#有義務告訴人民其法律依據、#行政行為形式與法律救濟途徑。然而觀察這近一年來，衛福部與指揮中心似乎處於法務專業的「真空狀態」，搬出一個「國家存亡之際」、「防疫視同作戰」口號，愛怎樣便怎樣，對於其所採取的各類措施往往 #都不說明法源，#行政行為的類型也總是處於曖昧不清的狀態。

例如這件「要求航空公司不讓人民登機」的公告，或是更早之前「禁止醫護人員與學校老師出國」，行政機關並沒有說明法律依據、到底是行政命令還是一般行政處分，把所有的責任都丟給航空公司、醫院、學校，讓這些公司或機構「代理國家」干預人民基本權，當人民被航空公司地勤人員阻止登機回國、被醫院或學校禁止出國時，沒有人知道自己該提告的對象是誰、國家又在對自己採取什麼種類的行政行為。
當一個行政機關把行政行為當成「曖昧遊戲」，人民不清楚國家在做什麼樣的事情，行政機關也故意用記者會、臉書小編、網頁來包裝這些定性不明的行政行為時，這還是個法治國家嗎？

如今更荒謬的是，指揮中心竟然以記者會新聞稿和臉書發布的方式來透過航空公司限制在全球各地奮鬥的本國人民入境。再看網路上的「鄉民」留言，似乎沒有多少人思考法律問題，一面倒地高喊「國家安全」，#彷彿一夕之間倒退回到「反共復國人人有責」的 #國家安全至上時代，為了「國家大義」，#憲法也可以被當成不存在的擺設。而提出與政府不同意見的聲音，網軍與鄉民們也不管該發聲者的法律意見內容，一律被「抹藍」或當成「中共同路人」、「防疫絆腳石」，#彷彿提出異議等於叛國。

我們必須扣問的是：
何以一個解嚴數十年、人民已經習慣自由民主的法治國，社會集體氛圍竟然會淪落至此等「自我分化」的凶險地步？

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推薦各位再重新好好閱讀姜檢察官這篇早在今年4月的文章〈武漢肺炎防疫大戰：那些被我們遺忘在清朝末年的法律部隊〉：https://bit.ly/2XjVlOX
不幸的是，這篇文章就像預言般的一語成讖，預料這大半年來法律真空的狀況。
半年前的文章，彷彿寫的是現在。

摘錄：

「武肺條例第7條這一授權範圍極度不明確、過於概括的法律條文，就這樣被蔡政府如唸咒般地拿來抵擋外界各種強制手段合憲性質疑的唯一回應，充分透出蔡政府對於防疫所可能需要使用的強制處分，全然沒有「法律布局先行」的思維。

最明顯的例子是禁止醫護、公務人員與高中職以下師生出國的禁令。起初是為防止臺灣醫護人力的流失先發出醫護禁令，後因全球疫情開始大流行，為避免出國後染疫再回台，增加國內社區感染的風險與醫療負擔，進而擴大禁令範圍，這固然是決策者從公衛醫療的專業需要所為的「超前部署」，但卻不見蔡政府同步提出相對應的法律相關操作規範，難道是這項禁令來的太突然、史無前例可循？不是的。事實上，相類似的出國禁令，早在《傳染病防治法》於民國96年6月14日修正公布時，就已規定在第58條第1項第5款：「對未治癒且顯有傳染他人之虞之傳染病病人，通知入出國管理機關，限制其出國」，同時在該條第2項下定有解除禁令的配套。只是，《傳染病防治法》只能限制「染病」之人出國，如今蔡政府想更擴大限制「未染病」的國人出國，明顯超出上述法律的乘載能力，卻未曾想在武肺條例中打造更合用的法律依據，這完全暴露出蔡政府在防疫的立法布局上的極度輕忽、漫不經心，後續引發法界對於此舉合憲性的高度質疑，自然也不令人意外了。

禁止出國的禁令有合憲性疑慮，那「禁止入國」的禁令又如何？關於滯留武漢台商的返台，固然因中共政治操弄、兩岸買辦趁機介入胡攪一通，使得單純人道、公衛問題又淪為政治角力的戰場。但撇開兩岸政治不談，單從法律層面觀察，蔡政府對此事在法律布局上的「毫無作為」也讓人聲聲嘆息。為防止滯留武漢的台商不搭乘臺灣政府返台包機，自行從其他機場搭機返國，造成檢疫困難、形成防疫破口，行政院將武漢台商註記「具有武漢旅行史」，如未搭乘包機或由臺灣政府所安排的專機，難以自行返國。然而，這項或為防疫上所必須的「註記」，一樣踩踏在憲法那條細窄的紅線上。」

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追伸：
類似意見：https://bit.ly/399XQcf
「上個月聽到陳時中說《COVID-19特別條例》第7條『只用了一次』，不知道驚呆了多少法律人。」