📌疫情衝擊下的公共工程不可抗力約款／謝定亞（中央大學營建管理研究所教授） #月旦法學雜誌第316期
　　
本文著眼於當前covid-19疫情衝擊下工程廠商遭遇的困境，深入探討公共工程契約中，不可抗力條款的解釋與適用。全文以公共工程委員會針對疫情影響發布的各函釋為核心，詳盡分析行政機關意見與公共工程契約範本中「不可抗力條款」的規範內容，解讀「不可預見且無法合理防範」之自然災害要件適用於疫情的可能與困境，再說明不可抗力條款諸如展延工期、停工、調整價格等效果，佐以比較FIDIC國際工程範本，內容充實，值得讀者細讀。
　
✏關鍵詞：不可抗力約款、公共工程、COVID-19疫情衝擊、工程採購契約範本
　
✏摘要：

行政院公共工程委員會為減輕疫情對於國內公共工程造成之衝擊，於2020年3月6日針對履約中政府採購案件，提供各機關相關處理方式之函示。綜合觀察公共工程委員會近期函示，可大致歸納公共工程因應疫情之重點，包括此次疫情屬不可抗力事由、已通案性影響履約進度、造成部分個案考慮停工，及影響公共工程之履約成本。本文分析公共工程委員會相關函示內容，比較相關採購契約範本約款，以解析機關依據前開函示因應疫情相關處理方式之潛在立場衝突點，並嘗試由FIDIC等國際慣例之角度，檢討相關配套措施，並提出具體建議供各界參考。
　　
✏試讀
🟧不可抗力約款分析
　
檢視工程採購契約範本，其中「不可抗力」字眼共出現11次，集中在第7條履約期限、第12條災害處理、第16條保固、第17條遲延履約及第21條契約終止解除及暫停執行；就本文之角度而言，最關鍵之約款則為第7條第3款第1目與第17條第5款，後者涵蓋工程採購契約範本對於「不可抗力」之例示內容；比較工程採購契約範本（下稱「契約範本」）第4條第8款有關給付廠商所增加之必要費用約款與第17條第5款所列舉之不可抗力情事，可知工程採購契約範本對於不可抗力事由之分類，仍未統一。第4條第7款第4目「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」為不可抗力之抽象認定標準；而第17條第5款「其他經機關認定確屬不可抗力者」則提供機關認定不可抗力事由之裁量依據。若將機關裁量範圍與此抽象認定標準結合，則其他不可抗力事由即是「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」。此外，由於第4條第7款第4目僅限於「自然力作用」，則上表中第17條第5款相異之事由，因多屬人為因素造成，故排除於適用範圍。工程採購契約範本在制定前述條款時，究係因何種政策目的而制定出前後不一致之不可抗力事由，值得另外推敲。
　
綜合前述，工程會函示內容，大致可歸納如下：
一、就延長履約期限部分：廠商可主張疫情乃範本第17條第5款第5、10、12或13目等不可抗力事由，依據第7條第3款主張延長履約期限；
二、就停工部分：延長履約期限之依據同上；倘因疫情衝擊停工而不能履約者，得主張免除契約責任；倘停工達一定期間，有權請求終止解除契約。
三、就延長履約期間增加之必要費用部分：依據第4條第8款第4目之不可抗力事由請求為完成契約標的所需增加之必要費用。
　
1999年版FIDIC紅皮書第19.1條為不可抗力約款。就抽象標準而言，共有四個準則，即該例外事件或狀況：a.已超出一方當事人之控制；b.該方當事人於訂約前無法合理慮及；c.該方當事人於事件之發生亦無法合理避免或克服；d.且係非可歸責於他方當事人之事由所致。此定義較之工程採購契約範本「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」更為細緻。第19.1條另外例示五項不可抗力具體情事：（1）戰爭、敵對行為（不論宣戰與否）、入侵、外敵行動；（2）叛亂、恐攻、革命、暴動、軍事奪權或政變或內戰；（3）暴亂、騷亂、混亂、罷工或與承包商無涉之停業；（4）與承包商無涉之軍火、爆炸性物質、核子輻射或放射性污染；及（5）自然災害如地震、颶風、颱風或火山爆發。第19.4條則規定，若承包商已通知業主並因不可抗力造成遲延及／或受有損失者，承包商有權依據第20.1條之規定，向業主請求工期展延及／或費用。
　
相較於FIDIC第19條，工程採購契約範本第17條第5款之不可抗力範圍似較FIDIC為廣泛，例如納入意外性質事由：「3.墜機、沉船、交通中斷或道路、港口冰封」、「6.履約標的遭破壞、竊盜、搶奪、強盜或海盜」、「7.履約人員遭殺害、傷害、擄人勒贖或不法拘禁」；與政府行為相關事由：「8.水、能源或原料中斷或管制供應」、「10.非因廠商不法行為所致之政府或機關依法令下達停工、徵用、沒入、拆毀或禁運命令者」、「11.政府法令之新增或變更」、「12.我國或外國政府之行為」等。工程機關在適用上，顯然較為明確，亦減少機關須自行認定不可抗力事由之頻率。
　
🟧工期衝擊之舉證
　
公共工程受疫情衝擊最顯著的影響是勞動力與施工材料的供應短缺問題。依據工程採購契約範本第7條，廠商之工期因而受衝擊時，應證明「有下列情形之一（且非可歸責於廠商），致影響進度網圖要徑作業之進行」，即舉證：一、非可歸責於廠商；二、已影響網圖要徑。相對的，機關就廠商之可歸責性問題，亦須確認廠商已「善盡管理責任」，且該事件確係「不可預見且無法合理防範」。
　
參考工程會函示內容，廠商倘未能依時履約者，廠商得檢具相關事證向機關申請延長履約期限。此「事證」須足以建構疫情衝擊與不能依時履約之因果關係。工程會的函示已明確定性疫情衝擊為「不可抗力」事件，機關與廠商即應以此為前提協商如何進行契約權利義務之調整。但在執行實務上，廠商仍有幾項舉證障礙必須克服，分述如下……
　
　
🗒全文請見：公共工程上不可抗力約款之分析──以當前COVID-19疫情衝擊為核心，謝定亞（中央大學營建管理研究所教授），月旦法學雜誌第316期
　
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【太魯閣事故第一份調查報告出爐：大貨車事前已故障、49死中30人是站位、台鐵招標與細部設計均未設置防護措施】

發生在今年4月2日的408次太魯閣號撞擊工程車，造成49死、213傷的重大事故，國家運輸安全調查委員會（簡稱運安會）今天公布第一批「事實資料報告（https://bit.ly/3kktmsb）」的調查結果，並全文上網公布。但運安會仍會持續進一步進行科學模擬測試等調查和研究。

當天事故發生時間為9時28分，但運安會調查發現，翻落邊坡的工程車竟然在8時以前就因電瓶沒電無法自主發動，必須仰賴其他車輛接電發動；49死中，經過逐一比對，總計有30人是站票；檢視台鐵標案與細部設計均未設置防護措施，預計明年4月公布最終調查報告與改善建議。

￭事發前1個半小時即發現大貨車電瓶沒電，清明連假也未依規定停工

運安會鐵道專業小組召集委員李綱指出，工地主任李義祥在事故當天8時以前，準備開大貨車載廢輪胎前往工地時，大貨車就因為電瓶沒電無法發動，由機電廠商協助接電才發動，並告知電瓶狀況不佳，進入工地後，進行「輪胎緩衝層工程」，根據監視錄影器與行車記錄器等資料確認是在9時11分完成工作，當時408次太魯閣號即將進入南澳路段。

當大貨車準備行駛於施工便道彎角時，突然熄火，但因為電瓶狀況不佳無法自主發動，開來一台怪手試圖要將大貨車拉近一點，並靠著怪手電發，經過兩次拉動仍無法將大貨車脫困，吊帶脫離時貨車就因此滑落邊坡直接掉在軌道上，此時距離事發9時28分僅剩1分鐘，司機員煞車已經來不及，以時速123公里的時速撞上。

根據運安會的調查，當天是清明連假，台鐵以「行車電報」通知所有工地在連假期間全面停工，聯合大地也以LINE工作群組通知負責工程的東新營造，可是運安會發現，除了李義祥與移工兩人之外，竟然還發現有4名綁鋼筋工人正在西正線的明隧道內進行工程，顯示根本沒有遵照電報停工。

￭49死中有30人是站票，運安會將會透過碰撞模擬研究相關性

這次事故共造成49人死亡、213人受傷，運安會逐一比對每一個乘客搭乘的位置，甚至逐一清查所有行李來確認所在車廂，李綱表示，扣除兩位殉職的司機員以外，47名乘客死者中，座票僅有13人，其餘30人都是站票，並集中在第8至第5節之間。

根據運安會公布的資料，愈接近撞擊點的第8節車廂死傷最慘重，第7與第6節車廂間的潰縮區（車廂與車廂之間的空間）內就有8人死亡，第8至第5節車廂的死傷人數就佔了全部的82.1%。

運安會主委楊宏智表示，目前還不能輕易論斷站票是否是造成嚴重死傷的主因，但接下來的分析過程將會透過模擬，不同的車速條件下的碰撞，對於站票的影響狀況，並會再提出具體的改善建議。

李綱表示，高速運行的列車與區間車車速不同，各種廠牌的車輛都會進行速度模擬，並以歐盟的標準來檢視日本製造的車輛對於「潰縮區」的設計，結果與調查結果一併在明年4月公布。

￭工地邊坡安全防護，台鐵與設計廠商都未明訂與設置

由於這次事故主因是大貨車翻落軌道，遭到高速行駛的太魯閣號撞擊，工地的邊坡防護成了這次運安會調查的重點，根據事實資料報告，台鐵局在招標須知中並未說明邊坡防護，也未在開工前告知廠商危害風險。

至於負責設計與監造的聯合大地，細部設計圖與預算書設計與審查，都沒有針對施工便道說明設置邊坡防護措施。負責施工的東新營造則是未施作瀝青混凝土、工程車違規停於便道斜坡。

運安會也發現，在施工期間未設置安全防護措施與管制措施，施工期間已經有混凝土預拌車打滑兩次的紀錄，但檢視台鐵工務處、勞工安全衛生室、交通部與台鐵工程施工品質督導小組等，都沒有針對相關設施設置有缺失紀錄。

￭台鐵回應：尊重運安會調查

針對運安會的事實資料報告，台鐵局表示，尊重運安會的調查，已經針對204件臨軌工程標案全面停工，檢視安全性，並由工程會、職安署及鐵道局確認相關施工安全管制到位，完成查核改善後始能復工，後續將持續落實各項工程管理措施。

台鐵局表示，5月7日已頒布「臨軌工程施工安全管制規定」，由台鐵局雇用保全人員及門禁設施，嚴禁不符合規定人員及機具進入工地。全面盤點鐵公路鄰近可能有車輛等異物入侵之處所，優先設置永久性之阻隔設施或採類似高鐵天然災害告警系統（DWS），預定 10 月提出改善計畫爭取預算辦理。
（文/嚴文廷；攝影／楊子磊、余志偉、陳曉威；圖片來源/運安會提供）

#延伸閱讀
【後續調查｜台鐵工地與安全管理長期鬆散，太魯閣號事故只是冰山一角】https://bit.ly/2XELzsE
【台鐵近60年最嚴重意外：太魯閣號事故49死】https://bit.ly/3moJAD7

#台鐵 #太魯閣 #運安會 ＃工安 #報導者

#六月去海編：呈報上寫停工，但實際上卻還有百人回去施工？？？？

#北藝 #停工 #匡列 #covid19 #防疫

台鐵承包商工程車造成大事故，負責邊坡整治工程的監造商「聯合大地」工程顧問今天表示，台鐵要求清明連假期間停工，公司也派員確認，想沒到會有人違規。外界質疑李義祥為何違法兼任工地主任？聯合大地回應，他們只負責書面審查、確認專業。

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#現在突然下起大雨 #雅芳非常擔心會有土石流災情損及人民
【檢察官請看】
【市府未經申請 竟授權廠商破壞山坡地】
新竹市明湖路309巷9弄後方山坡地，遭新竹市政府未先擬具水土保持計畫，未送審核，既授權廠商大肆濫挖山坡地，山坡原有竹、樹林已被怪手大肆破壞，導致山坡土石結構已遭破壞而鬆動，居民陳情，只要下雨，就擔心會有土石流的災情，更擔心現在的颱風季節，如遇大雨恐引起更大的土石流，讓山坡下居民人心惶惶擔心受怕。

依法條規定，山坡地要做任何開發(動工)，依水土保持法第12條規定「…應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核…」。「水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之可。」，如果沒有經過上述合法申請就開挖，將可依第32、33、34條處罰；但新竹市政府權責單位的水土保持技士為讓市府卸責，竟可說這樣不經申請大肆開挖山坡地，沒有可以不可以的問題，只是程序上的疏失，沒寫到水保計劃而已，雅芳立即質問一般民眾也可以沒有水保計劃濫挖山坡地嗎？水保技士馬上說「當然不可以」，又是一個市府兩套標準的案例，依市府這樣的邏輯，市民殺人是違法的，市府殺人就不違法，只要掛上新竹市政府這個招牌，做什麼都可以？！

雅芳今天又再次去現場勘查要施作擋土牆的位置，並與科長聯繫溝通，第一這個山坡地是因為市府工程破壞的，就應該盡快確認擋土牆的施作，以保障人民的生命財產安全。第二要擬定後續水土保持復原計劃。

#OS #因重感冒喉嚨發炎影片聲音沙亞請見諒
昨天議會在審提案，雅芳函請竹市府會勘，卻因市府無事先跟雅芳確認時間，就自訂此次會勘時間，還訂在議會開議的時候，而讓雅芳遲進議會，錯過很多提案審議的機會，讓雅芳不得不說到底是怕我去會勘幫人民發聲，還是怕我進議會審提案，所以故意約同一個時段，令人匪夷所思。

「我是田雅芳，我以公益青年從政，堅持為無助人民發聲」
我需要預約服務 https://forms.gle/6pMfXRsYXmrwNnnB6

水土保持法
第 33 條
有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：
一、違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。
二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。
前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。
第一項第二款情形，致生水土流失或毀損水土保持之處理與維護設施者，處六月以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以下罰金；因而致人於死者，處三年以上十年以下有期徒刑，得併科新臺幣八十萬元以下罰金；致重傷者，處一年以上七年以下有期徒刑，得併科新臺幣六十萬元以下罰金。
第 34 條
因執行業務犯第三十二條或第三十三條第三項之罪者，除依各該條規定處罰其行為人外，對僱用該行為人之法人或自然人亦科以各該條之罰金。

【體育場拆除工程！竹市府規避市議會監督！】
新竹市體育場拆除工程，竹市府於105年就曾依「新竹市市有財產管理自治條例第72條第三項規定」需送交竹市議會審議通過方可動工。當時遭市議會要求應先充分與市民及議員知悉溝通後，並備妥詳盡資料再送議會審議。
但108年在市議會要求市長林智堅，針對體育館拆除工程做專案報告後，得知該工程標竟改以同條例「新竹市市有財產管理自治條例第72條改以第五項規定」可不經市議會通過，且經雅芳質詢更得知，竟已將該工程標發包施工中。此以同樣條例卻改款項的方式強渡關山只為規避市議會監督！除令人擔憂無人監督的工程品質，恐有浪費公帑之虞外，更讓人感覺自詡民主的市長為何變得獨裁！令人無法苟同！

   新竹市體育場為新竹地區僅有，且符合國際認證之田徑競賽場地規格，竹市府幾年前才特編預算新台幣五千萬左右整修申請通過認證。平日供於市民及田徑選手使用。相同拆除體育場工程卻選擇同條第五項執意發包施工，儘管面對市議會反對及民眾抗議聲音，卻仍然選擇不顧民意繼續施工中。
近來雅芳據居民不斷投訴舉報，抗議竹市府自行通過進行圍牆及看台拆除工程此等蠻橫之行為，除嚴重藐視議會不顧及民意之反對，更未顧及該體育場為新竹市全市民皆可運用之場所，應對新竹市全市進行公聽會，聽取相關建言，方不至造成規劃施工錯誤發生，進而衍伸不敷使用及浪費公帑等狀況發生。
108年3月27日居民接連抗議，舉報市府違法開工，滿載土方的砂石車輾過跑道，並將未知之土石方堆置於體育場操場中間，因載入之土石方造成體育場附近及現場塵土飛揚，嚴重影響空氣品質，民眾並質疑體育場拆除為何需使用此等大量土方。
雅芳來到現場的確看到有砂石車一車一車開進體育場操場傾倒土石方，且已倒滿操場近一半的範圍。雅芳已發文市府權責單位，即刻安排現場會勘，並提供該工程之得標廠商、發包工程施作細項、標案契約書、土石方出土證明、土石方相關檢測報告等相關資料，以便於釐清舉報居民疑問之相關問題，雅芳除已經要求竹市府停工調查外，也會持續監督該工程施工過程合乎規定。遏止可能浪費公帑之任何程序。