假民營真國營事業 可以休矣

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經濟日報 社論

行政院蘇院長果真發揮其「衝衝衝」精神，在各種質疑下還是拍板高鐵南延案。對於到底
是選舉買票還是有助於提升屏東發展，已有許多討論，不過作為直接受影響的當事人高鐵
公司，除了投資人擔憂股價持續下跌外，卻似乎事不關己的沒有聲音，顯得異常。主要原
因正在於其國營事業的身分，本案也凸顯出台灣近年「公有制經濟」不斷擴張的扭曲問題
。

高鐵公司在初期仍屬於公辦民營（BOT）時期，在治理及運作上確實可謂民營公司。但也
因為公辦與民營之間財務、運作、管理始終劃分不清，藍綠政府都一樣的不按專業、不循
體制，民間投資人也大玩政治及財務槓桿，終以失敗收場，2015年起改為國營。國營事業
性質上是一種「公司型態的政府機關」，當然應聽命於上級長官指示，因此對南延案恐怕
也是有口難言。

但是說高鐵是國營事業，政府必然不同意，因為按交通部的說法，對高鐵公司公的持股比
例不到49%，未達到國營事業管理法50%的標準，仍屬民營公司型態，因而不受限於該法的
規定，除董事長、總經理因屬官派要赴立法院備詢外，基本不受行政立法監督機制的拘束
。

這樣的認知落差，來自於台灣對股權計算方式，還停留在「國家直接持股」為基礎的階段
。高鐵公司的主要股東中，交通部持股43%，加上國發基金2.13%及國營事業台糖公司
3.55%，算出來確實公股未過一半。問題來了，高鐵公司其他的大股東中，航發基金持股
4.62%、中鋼持股4.3%，這些所謂泛公股合計後，政府可控制股權超過55%，按OECD、
CPTPP等國際標準，高鐵公司是不折不扣的國營企業。

這種「假民營、真控制」的企業，近年來在台灣愈來愈多，而且普遍使用泛公股交叉持股
方式，規避50%這種過時的區分法。按OECD算法，從各家公股行庫、華航、中華電信、中
鋼、101大樓（台北金融大樓）都是不折不扣的國營事業。「假民營、真控制」當然好用
，因為一方面不受國家權力分立的體系監督，另方面不受各類行政機關國營事業法規的限
制，對政策推動上有錢、配合、彈性，更可提供寬廣的人事酬庸空間。因而近年來政府以
這種藏身民營、介入經濟活動的程度，非但沒有降低規模，反而有愈用愈順手的感覺。諷
刺的是，公有制經濟是對岸「習近平思想」的核心，而台灣不分黨派，在這點上倒是跟習
大大英雄所見略同。

回到高鐵本身，未來南延的建設與營運經費，如何分攤尚不清楚，不過對高鐵公司而言，
恐怕沒有選擇。高鐵既是國營企業又是上市公司，這種投資回報多以抽象、長期效益為基
礎，而且額外效益又不一定能落入高鐵口袋，如何符合上市公司治理原則，不僅是小股東
權益的保護問題，更因其國營身分而攸關所有納稅義務人的權益。

但國營企業「公司型態的政府機關」，既不是受法令、立院監督的政府機關，又非真正以
權益極大化為唯一考慮的民營企業，導致目前的治理機制有很多灰色地帶，更無明確的責
任歸屬（accountability）控管機制，政治支票往往會減損股東及國民的權益，執政者任
意而為，也無法律責任可言，常常贏了政權卻傷了台灣。

這種假民營的國營事業模式，現在要回頭推動民營化絲毫沒有政治可能。借鏡高鐵經驗，
退而求其次，應朝向以下簡單卻有效的方式進行局部改革。第一，調整對國營企業的定義
，不能再允許「假民營、真控制」的扭曲，拉齊所有國營企業的規制。按新定義高鐵持股
若已違法，請盡快釋股。第二，建立國營企業營運專業化的機制。英國與澳洲在民營化前
，對於國營企業的董事長總經理，多透過公開徵選方式招聘，而非小圈圈互選，更要杜絕
酬庸人事安排，因為酬庸的老董老總，只會效忠任命的恩人，不會效忠股東。第三、長期
而言要請政府想清楚，愈來愈多國營企業，到底是愛台灣還是害台灣。

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