【開放與開發：從高爭議的《國土計畫法》修正案看山林政策】
行政院於2月20日通過《國土計畫法》修正案，其中第十五條增訂「經行政院核定之國家重大建設計畫」得不受各級國土計畫限制變更土地使用。

意思是什麼？就是中央希望獲得一把開發專用的尚方寶劍，只要是國家重大建設，任何開發案就得以快速通關。我認為這個修正案的影響深遠，其範圍不只是平地，山地也包含在內，值得我們關注山域政策的人多加注意。

.

【開放山林 / 開發山林？】
這跟我們山友有什麼關係？因為我們喜愛的山林都位於這「國土」之內，即使不少步道都在國家公園、自然保護區之中，還是有大面積的山域──尤其是淺山地帶，長年遭到開發力量的覬覦與剝削，從苗栗石虎保育的困境即可見一斑。

另一個是山屋。2019年拍板的《山林解禁》政策一環正是要全面整建現有山屋，提供我們更好的服務品質。話雖如此，現行《國土計畫法》將山域大部分土地都列為保育用地，原則上不供建物使用，讓興建山屋成為困難的任務。

即使主管機關同意，建案還要通過《建築法》、《水土保持法》、環評，時間皆浪費在法規上打轉；換句話說，山屋本來就是個沒有統一標準的東西，對於凡事必須合法的公家單位來說，無非是個燙手山芋。

從此修正案推測，或許行政院拿寶劍一揮，就能夠繞掉國土計畫的層層規範，兌現政策開出的山屋支票嗎？若說山屋整建是為國家高山觀光奠定基礎，當然也可以是國家重大建設。

為何我會有如此聯想？為這一道修正案辯護的人，不是別人，正是在《山林解禁》政策中扮演主導角色的張景森。與建設最為相關的行政院營建署，還是國家公園的上級單位。

.

【從國土計畫到國土保衛戰】
這又是一個開發與經濟的兩難命題。從中央政府的角度來看此事，當然是希望人民寄予信任，讓他們能夠免受管制，順應情勢快速執行國家級的重要建設；但從環團的角度來看，何謂重大國家建設並無標準，等於中央球員兼裁判，假如開發派當權的話，環境又要面臨一波浩劫。

此修正案首當其衝的議題，倒也不是跟開發機會有限的山域有關，而是平地上的違章建築、違法農舍民宿、違章工廠等等。政務委員張景森認為，現行國土計畫法最嚴重問題是「限時完成」和「僵化無彈性」，也就是說一定期間內的重大民間投資和政府重大建設都得卡關，況且限時通過又會讓政府在壓力之下規劃失當，所以這把尚方寶劍能爭取一個緩衝空間。

這就是這一場「國土保衛戰」的背景介紹。

然而，根據地球公民基金會指出，國土計畫的公民參與能量不足，等同於各地政府主推的計畫往往缺乏民間團體的督導，說明會、公聽會一場一場接著開，瞭解並能提出建議的公民卻非常有限。

.

【我們山友們該如何看待此事？】
就我來看，許多政策的結果都是如此，只要沒有人持續的關切，最終我們往往只會在承受苦果時恍然大悟。正所謂冰凍三尺非一日之寒，想想懲罰性的《登山活動管理自治條例》，不就是民間長年缺乏登山教育以及政府體制法令不完善的共業嗎？

山域政策影響我們熱愛的山林環境──或是說更明白一點，「政治」影響一切環境。我國目前登山文化正處於轉型期，對於山林該開發吸吐更多訪客，或是該以管制保證訪客體驗尚無共識。假如修正案通過，政府大權在握，你說未來會不會出現高山纜車？豪華山屋BOT？大型淺山開發案？高山休閒農場？高山露營區？沒人能證明一定會有，也沒人能證明一定不會有。至於這些可能性是不是大家所樂見，就不知道了。

我支持山域地帶應保持原特性，限縮環境中人造物的痕跡，才是真正的自然。我知道的傳統登山者，理應是讚許獨立精神，喜歡遠離文明與水泥的一群人，不是進入山林依然要享有同樣便利的速食消費者。

所以，即使政府強調要經行政院核准的計畫才行，但這個權力是如此的巨大，水能載舟亦能覆舟，我認為中央應該顧慮到民間監督能量不足的現狀，提出更好的方案，以免未來真的成為了濫權的特別通道。

更進一步來說，開發對地方影響最鉅，但假如這個「地方」是處於弱勢的偏遠鄉鎮，哪裡會有能力為自己爭取權益，與掌握大權的政治菁英、政黨派系、大型財團對抗？甚至部分在地人士短視近利，得到好處就輕易放行，破壞水土保持、環境汙染等問題卻是要全民一起吸收。

.

我認同政府對於開放山林上的努力，但開放與開發上的平衡乃是失之毫釐差之千里，欲實現政策支票，應該要有更符合法治精神的做法。

別忘了報導者之前才指出，太魯閣國家公園一度將820林道盡頭評為畢祿山屋預定地，卻少有人知道該處同時也是國寶山椒魚的重要棲所，是研究人員緊急通報才重新審議呢。

真的要將生態放在最前端，我們還有很長的一段路要走。

#國土計畫法修正案 #國土計畫法

【開放與開發：從高爭議的《國土計畫法》修正案看山林政策】
行政院於2月20日通過《國土計畫法》修正案，其中第十五條增訂「經行政院核定之國家重大建設計畫」得不受各級國土計畫限制變更土地使用。

意思是什麼？就是中央希望獲得一把開發專用的尚方寶劍，只要是國家重大建設，任何開發案就得以快速通關。我認為這個修正案的影響深遠，其範圍不只是平地，山地也包含在內，值得我們關注山域政策的人多加注意。

.

【開放山林 / 開發山林？】
這跟我們山友有什麼關係？因為我們喜愛的山林都位於這「國土」之內，即使不少步道都在國家公園、自然保護區之中，還是有大面積的山域──尤其是淺山地帶，長年遭到開發力量的覬覦與剝削，從苗栗石虎保育的困境即可見一斑。

另一個是山屋。2019年拍板的《山林解禁》政策一環正是要全面整建現有山屋，提供我們更好的服務品質。話雖如此，現行《國土計畫法》將山域大部分土地都列為保育用地，原則上不供建物使用，讓興建山屋成為困難的任務。

即使主管機關同意，建案還要通過《建築法》、《水土保持法》、環評，時間皆浪費在法規上打轉；換句話說，山屋本來就是個沒有統一標準的東西，對於凡事必須合法的公家單位來說，無非是個燙手山芋。

從此修正案推測，或許行政院拿寶劍一揮，就能夠繞掉國土計畫的層層規範，兌現政策開出的山屋支票嗎？若說山屋整建是為國家高山觀光奠定基礎，當然也可以是國家重大建設。

為何我會有如此聯想？為這一道修正案辯護的人，不是別人，正是在《山林解禁》政策中扮演主導角色的張景森。與建設最為相關的行政院營建署，還是國家公園的上級單位。

.

【從國土計畫到國土保衛戰】
這又是一個開發與經濟的兩難命題。從中央政府的角度來看此事，當然是希望人民寄予信任，讓他們能夠免受管制，順應情勢快速執行國家級的重要建設；但從環團的角度來看，何謂重大國家建設並無標準，等於中央球員兼裁判，假如開發派當權的話，環境又要面臨一波浩劫。

此修正案首當其衝的議題，倒也不是跟開發機會有限的山域有關，而是平地上的違章建築、違法農舍民宿、違章工廠等等。政務委員張景森認為，現行國土計畫法最嚴重問題是「限時完成」和「僵化無彈性」，也就是說一定期間內的重大民間投資和政府重大建設都得卡關，況且限時通過又會讓政府在壓力之下規劃失當，所以這把尚方寶劍能爭取一個緩衝空間。

這就是這一場「國土保衛戰」的背景介紹。

然而，根據地球公民基金會指出，國土計畫的公民參與能量不足，等同於各地政府主推的計畫往往缺乏民間團體的督導，說明會、公聽會一場一場接著開，瞭解並能提出建議的公民卻非常有限。

.

【我們山友們該如何看待此事？】
就我來看，許多政策的結果都是如此，只要沒有人持續的關切，最終我們往往只會在承受苦果時恍然大悟。正所謂冰凍三尺非一日之寒，想想懲罰性的《登山活動管理自治條例》，不就是民間長年缺乏登山教育以及政府體制法令不完善的共業嗎？

山域政策影響我們熱愛的山林環境──或是說更明白一點，「政治」影響一切環境。我國目前登山文化正處於轉型期，對於山林該開發吸吐更多訪客，或是該以管制保證訪客體驗尚無共識。假如修正案通過，政府大權在握，你說未來會不會出現高山纜車？豪華山屋BOT？大型淺山開發案？高山休閒農場？高山露營區？沒人能證明一定會有，也沒人能證明一定不會有。至於這些可能性是不是大家所樂見，就不知道了。

我支持山域地帶應保持原特性，限縮環境中人造物的痕跡，才是真正的自然。我知道的傳統登山者，理應是讚許獨立精神，喜歡遠離文明與水泥的一群人，不是進入山林依然要享有同樣便利的速食消費者。

所以，即使政府強調要經行政院核准的計畫才行，但這個權力是如此的巨大，水能載舟亦能覆舟，我認為中央應該顧慮到民間監督能量不足的現狀，提出更好的方案，以免未來真的成為了濫權的特別通道。

更進一步來說，開發對地方影響最鉅，但假如這個「地方」是處於弱勢的偏遠鄉鎮，哪裡會有能力為自己爭取權益，與掌握大權的政治菁英、政黨派系、大型財團對抗？甚至部分在地人士短視近利，得到好處就輕易放行，破壞水土保持、環境汙染等問題卻是要全民一起吸收。

.

我認同政府對於開放山林上的努力，但開放與開發上的平衡乃是失之毫釐差之千里，欲實現政策支票，應該要有更符合法治精神的做法。

別忘了報導者之前才指出，太魯閣國家公園一度將820林道盡頭評為畢祿山屋預定地，卻少有人知道該處同時也是國寶山椒魚的重要棲所，是研究人員緊急通報才重新審議呢。

真的要將生態放在最前端，我們還有很長的一段路要走。

#國土計畫法修正案 #國土計畫法

子雲老師雲端行政法爭點整理4

📝裁量與不確定法律概念📝

一、不確定法律概念
（一）原則：全面審查（功能最適說）
（二）例外：判斷餘地（降低審查密度）
1.行政機關解釋不確定法律概念
專利法上對於何謂「高度創作」、「可供產業上利用」，係以不確定法律概念予以規範，固應尊重主管機關相當程度之判斷餘地。惟主管機關之判斷所根據之事實，是否符合論理法則或經驗法則，原審法院有衡情斟酌之權，如經斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認為主管機關判斷專利舉發事實所憑之證據，有顯然疏失，而為主管機關據為判斷之基礎者，其所為之處分即有適用法規不當之違法，此與不確定法律概念應否尊重主管機關相當程度之判斷餘地無涉。（最高行政法院94年判字第208號判決）
2.專業委員會之判斷
（1）地價評議委員會（最高行政法院100年判字第1178號判決）
（2）環境影響評估審查委員會（最高行政法院100年判字第1022號判決）
（3）民間公證人任免委員會（最高行政法院94年判字第1683號判決）
（4）公立國小校長遴選委員會（最高行政法院94年判字第1503號判決）
（5）都市更新及爭議處理審議會（最高行政法院105年判字第406號判決）
（6）藥害救濟審議委員會（最高行政法院105年判字第840號判決）
（7）不當勞動行為裁決委員會（最高行政法院105年判字第40號判決）
3.行政決定所依據的事實事後不可能重複
（1）任用資格（最高行政法院99年判字第893號判決）
（2）職務調動考評（最高行政法院94年判字第1961號判決）
（3）考試決定（最高行政法院96年判字第329號判決）
（4）考績評定（最高行政法院106年判字第99號判決）
4.涉及機關之預估或風險評估
（1）媒體多元減損、言論集中化之預測評估判斷（最高行政法院105年判字第313號判決）
（2）核能運轉（最高行政法院102年判字第201號判決）
（3）環境危害（最高行政法院105年判字第329號判決）
（三）例外的例外：判斷瑕疵（J319不同意見書）
1.程序是否違法
2.事實認定有無錯誤
3.逾越權限
4.濫用權力

二、行政裁量
（一）原則：法院尊重（權力分立）
（二）例外：裁量瑕疵（逾越、濫用、怠惰）
（三）實務見解整理
1.裁量濫用
（1）不符合法規授權目的
蜉空氣污染防制法
主管機關於中華民國八十二年二月十五日修正發布之交通工具排放空氣污染物罰鍰標準第五條，僅以當事人接到違規舉發通知書後之「到案時間及到案與否」，為設定裁決罰鍰數額下限之唯一準據，並非根據受處罰之違規事實情節，依立法目的所為之合理標準。縱其罰鍰之上限並未逾越法律明定得裁罰之額度，然以到案之時間為標準，提高罰鍰下限之額度，與母法授權之目的未盡相符，且損及法律授權主管機關裁量權之行使。（J423）
蜉廢棄物清理法
廢棄物清理法第53條第1款之規定，係對於貯存、清除、處理或再利用有害事業廢棄物違反廢棄物清理法規定者加予處罰，如經限期改善，屆期仍未完成改善者，其處罰之方式為「按日連續處罰」，而「按日連續處罰」之目的，乃在藉由不斷的處罰，促使行為人履行其公法上義務，其規範目的並非在過去義務違反之制裁，而係針對將來義務履行所採取之督促方法。惟其所定期限，須視個案具體情形，合理審酌。亦即就該案情形，其所定期限，衡諸一般經驗法則，屆期有實現改善之可能者，方符本案立法意旨。故法律縱對改善期限未設規定，賦予行政機關裁量之權。倘其任意裁量，致所定期限為客觀上不可能完成改善者，則以該裁量為基礎之行政處分即難謂非行政訴訟法第1條第2項之違法。（最高行政法院102年度判字第611號判決）
（2）不當連結之禁止—汽機車行車執照之換發
汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，前開道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，亦有悖「不當聯結禁止」原則。（最高行政法院90年度判字第1704號判決）
2.裁量怠惰
（1）不行使法規授與之裁量權
98年5月27日修正公布所得稅法第114條第1款前段罰則規定之裁量基準：「扣繳義務人未依所得稅法第88條規定扣繳稅款，已於限期內補繳應扣未扣或短扣之稅款及按實補報扣繳憑單：（一）應扣未扣或短扣之稅額在20萬元以下者，處0.5倍之罰鍰。（二）應扣未扣或短扣之稅額超過20萬元者，處1倍之罰鍰。」就應處1倍之罰鍰部分，為法定最高額度。稅捐稽徵機關如據以對應扣未扣稅額超過20萬元之過失行為裁罰，因其較諸故意行為應受責難程度為低，非不得依倍數參考表使用須知第4點，將裁罰倍數予以調低，以示有別，而符合法規授權裁量之意旨。倘逕處1倍之罰鍰，未具體說明審酌應處法定最高額度之情由，可認為不行使法規授與之裁量權，而有裁量怠惰之違法。（最高行政法院102年度3月份第2次庭長法官聯席會議）
（2）消極方式行使裁量權
廣播電視法第四十五條之二規定，得處廣播電視節目供應事業銀元三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目；即規定針對不同之違規程度，輕重之違章情節，予以相對之處罰。主管機關於裁處時，固有其裁量之權限，惟就不同之違法事實裁處罰鍰，若未分辨其不同情節，自不符合法律授權裁量之旨意，其裁量權之行使，即出於恣意而屬裁量怠惰，所為處分即屬違法。（最高行政法院90年判字第1807號判決）
3.裁量收縮至零
行政罰法第18條第1項：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」之規定，暨本條係為「求處罰允當」之立法理由，並參酌行政罰法之主管機關法務部曾以98年12月1日法律決字第0980049815號函，就裁處罰鍰時得否減除行為人因緩起訴處分之支付金錢負擔一節，所為得斟酌行政罰法第18條第1項規定，於法定罰鍰金額範圍內裁量減輕罰鍰額度等語之見解，應認就同一行為已受緩起訴處分而附有支付金錢負擔之受罰者，另為行政罰之裁處時，關於該受罰者是否因緩起訴處分所應履行之金錢支付而影響其資力，屬裁處罰鍰時應予審酌之事項，即裁罰機關應就此情狀予以審酌之裁量權已減縮至零，始符行政罰法第18條第1項之規定意旨。（最高行政法院102年判字第58號判決）

三、考題觀摩
（一）天然氣事業法第 31 條第 2 項規定：「天然氣生產或進口事業應自備一定天數之儲槽容量。」針對前揭規定，天然氣事業法之中央主管機關經濟部作成函釋，認定所謂「儲槽容量」，係指天然氣生產或進口事業為維持供氣穩定，所應自備一定天數之「儲槽容積」；並為保障能源供應安全，應儲存一定天數之「安全存量」。請問：
1.經濟部前揭函釋係何種行政命令？
2.假設某天然氣進口事業因未儲存一定天數之「安全存量」，遭經濟部裁處罰鍰後提起訴願，並於訴願遭駁回後提起行政訴訟。請從大法官相關解釋說明：法官是否有權認定「安全存量」不屬天然氣事業法第 31 條第 2 項所定「儲槽容量」？（107檢事官）

📌答題關鍵📌
行政行為定性、不確定法律概念、判斷餘地、判斷瑕疵。

（二）為維護交通順暢，公路主管機關宣布，春節假期期間，凡是違反道路交通管理處罰條例第 56 條第 1 項規定者，一律處新臺幣 1,200 元罰鍰。甲於除夕夜出外採買除夕夜所需之火鍋料，由於找不到停車位，因此在超級市場旁之消防栓前停車。甲買完火鍋料後，發現已被逕行舉發處罰新臺幣 1,200 元，甲認為其違規停車僅有 5 分鐘且並未造成任何交通妨害，應處以最低罰鍰新臺幣 600 元即可，一律科處新臺幣1,200元罰鍰之處分違法。試自裁量權行使之觀點評論此項罰鍰之適法性。（103警特法制）

📌答題關鍵📌
裁量怠惰、裁量收縮至零、無裁量瑕疵請求權。

你，清楚了嗎？

#子雲老師 #行政法爭點整理 #裁量與不確定法律概念