當綠能遇上濕地：衝突中協商，「環社檢核」的倡議哲學（09/29/2020 聯合報、當代思潮）

文：吳宗蓉，動物當代思潮特約記者。

本文改寫自「台灣動保青年論壇——2020動保政策分析及倡議策略營」地球公民基金會主任李翰林之「政策分析的社會倡議應用」講座。

近年來光電衝突愈來愈浮上檯面，雖然光電是國家發展綠色能源的重要政策，但各開發案卻屢屢遭受民間批評破壞生態與影響農漁業生存。生態保護與綠能政策都追求永續發展，理應同一陣線，為何卻持續產生衝突？而在綠色衝突下，台灣又為何非得繼續推動能源轉型？

再生能源背負期待

台灣目前的發電來源中，以佔比約81%的火力發電為主，其次是佔比近12%的核能發電[1]。然而火力發電造成空氣汙染，國際早有共識減碳，我國也訂下2030年台灣溫室氣體減量50%的目標[2]；而老舊核電廠2025年全部屆齡除役，核四是否運轉也尚在未定之天[3]。在用電需求與火力核能都須退場的雙重壓力下，再生能源背負著社會各界的期待。

此外，台灣目前主要的能源燃料，包含石油、煤、天然氣、鈾等，都依賴國外進口，國內自產能源比例僅2%，這個潛在隱憂也迫使台灣須積極發展自有再生能源[4]。蔡英文總統執政後，訂下2025年再生能源自6%增至20%的目標[5]，其中風力發電目標可望順利完成，屋頂型光電也提前達標，唯獨地面型光電屢遭抗爭阻力[6]。

光電與生態兩難的解方——布袋鹽田案例

地面型光電發展以來，引發許多民間反對的聲浪，例如抗議光電衝擊生態環境、造成農漁地租金高漲、影響居民生計、造成環境汙染等，其中嘉義布袋廢鹽田的開發計畫，正是光電與生態衝突的著名案例。

2018年經濟部能源局規劃在布袋鹽場施作374公頃的光電示範區，該地點雖然不是禁止或限制開發區域，但卻包含國際鳥盟指定的「重要野鳥棲地」，鳥類生態豐富性更勝國家重要濕地，因此引發環團與鳥類保育團體的反彈。

在抗爭與協商的過程中，政府、保育團體、地方居民、業者一起參與討論，最後依據長期記錄的科學佐證資料，排除了國家級重要濕地、生態敏感區域、野鳥熱區，將開發面積由原本的374公頃縮減至102公頃[7]。業者更承諾，在102公頃的面積中只開發70%，另外30%將保留作生態保育區，提供水鳥利用及作為生態棲地復育濕地，並在前20年的營運期間持續進行生態調查，定期監測與揭露資訊。

在中央與地方政府協力下，當地人士與民間團體也共組「布袋鹽田濕地保育工作平台」，並與國產署簽下合約，認養91公頃的布袋鹽田濕地，進行保育工作。能源局則承諾提撥五年的保育經費，投注於棲地維護，以補償光電發展造成的棲地減損，降低對生態的衝擊。

深入參與布袋案例的綠色公民基金會主任李翰林博士認為，「布袋模式」提供了新的可能性，也帶來重要啟示：光電開發必須在選址階段就考量生態因素，並納入在地居民與民間團體的智慧與經驗。但如何讓布袋模式能擴大適用於其他案場？關鍵是必須透過法制化，建構出可操作的環境生態檢核與社會參與機制。

解開爭議的新嘗試——環社檢核機制

李翰林分析，光電衝突有兩個主因，一是缺乏選址機制，政府只規範法定保護區不可設置，其他地點卻缺乏評判標準，業者靠叢林法則自行競爭發展，只要簽到土地就可開發。第二個原因則是光電設置地點若非國家重要濕地，就不需要經過環境評估程序。然而資訊公開、區位選擇、民眾參與等制度都架構在環境評估上，如未進行環評，也就避開了這些重要過程，自然容易引發後續執行時的對立抗爭。

為解決光電開發與生態保育間不斷發生的衝突，地球公民基金會從布袋案例中吸取經驗，並參考國內相關機制及既有研究後，結合綠色公民行動聯盟、中華鳥會等13個環境與生態保育團體，共同倡議推動「環境與社會檢核」機制，在今年2月提出「環境與社會檢核之委員會及程序、審查要件」及「環境與社會檢核草案」，供政府參考。

在民間團體的倡議推動下，今年7月「環境與社會檢核」機制已有重大進展，包括經濟部能源局公告「漁電共生推動策略」，納入環社檢核機制；農委會修改「養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點」，使環社檢核成為審查先行程序；經濟部也在7月13日的太陽光電公聽會上宣示，今年至少會挑選一到兩個南部縣市的漁電共生專區，開始示範執行環社檢核機制[8]。

「環境與社會檢核」機制中，主要包括「民眾參與和資訊公開」、「環境衝擊檢核」、「社會影響檢核」三大面向。業者在申請開發前，必須依據環社檢核的要求，先檢視案場的物種與棲地情形、對周邊可能造成的潛在生態衝擊，以及對地方產業結構、工作權益、鄰近文化景觀的影響等，並納入民眾參與的過程[9]。藉此檢核過程可篩選出適當的設置地點，減少對環境的衝擊，也符合社區居民的期待。

環社檢核雖然不是真正的環評，但可幫助業者在進行開發前，先以類似快篩的方式避開爭議區位，並透過前端的評估及討論，讓各個立場不同的利害關係人，在科學資訊基礎上進行對話，便可避免業者在投入成本執行後，才發生民間抗爭的極端對立處境。

不只是反對——抗爭與建設並行的倡議哲學

「建設比反對難！我以前常覺得倡議團體反對很簡單，但這幾年真的要去創造一個制度，才知道真的很麻煩！」

李翰林分享這幾年參與倡議環社檢核機制的心得。他認為「倡議」不只是反對行動，更重要的是如何促成衝突的各方協商合作，以及提出具體可行的解決方式。過程中除了凝聚立場相近的民間團體間的共識及共同行動外，更必須與角色對立的利害關係人溝通，設想對方的資源與目的，才有辦法思索應對策略，找出對方也能接受的方案。

以公部門為例，李翰林指出，各機關由於權責劃分細瑣，加上業務量沉重，因此在政策研究方面的反應速度較慢。如果倡議團體能先自己做足功課，深入研究核心議題和實務運作的困難點，並提出具體可行的政策方案給公部門參考，那麼機關就愈容易採用，未來出爐的政策也就會和倡議團體所提出的制度愈像。

環社檢核機制今年即將上路，李翰林提醒，環社檢核就像是健康檢查，健檢發現可能的問題後，仍需由政府、企業、社會共同討論應採取的醫療行為。「環社檢核實施後也可能發現新的問題，只能在下一個場域再繼續解決了！」

環社檢核能否成功，尚待執行試驗及後續的檢討修改；而確定的是，未來必然還會發生新的困難。如何在嘗試與衝突的過程中持續溝通協商，找到出路，才是倡議行動的最終目標，也才能讓台灣的能源轉型政策繼續前行。

附註：
[1] - 根據經濟部能源局2019年統計年報，2019年台灣發電結構中，主要發電來源為火力發電佔比81.47%（燃煤46.13%、燃油2.08%、燃氣33.26%），其次為核能發電佔11.79%、再生能源佔5.56%、抽蓄水力1.17%。

[2] - 2019年聯合國氣候行動峰會中，66國領袖承諾在2050年前達成碳中和（二氧化碳淨零排放，即碳的釋放量與吸收回地球量達到平衡）。台灣方面，依照我國經濟及人口現況預估，2030年溫室氣體排放量將達4.28億公噸，而溫室氣體減量「國家自定預期貢獻」（Intended Nationally Determined Contribution, INDC）目標則設定為減半至2.14億公噸，也就是必須減量50%。

[3] - 核能發電廠執照期限均為40年，核一廠已於2019年7月15日到期，目前正在除役過程中；核二廠及核三廠分別在2023年3月14日及2025年5月17日到期，因此2025年老舊核電廠將全部面臨屆齡除役的處境。核四目前處於封存狀態，未來是否要重啟使用，將於2021年8月28日舉辦公投（此案為2021年第17案全國性公民投票案）。

[4] - 根據經濟部能源局2019年統計年報——能源供需概況分析報告，若從2019台灣能源供給結構來看，台灣97.94%的能源燃料（包括煤、石油、天然氣、鈾等化石燃料）均依賴國外進口，僅2.06%為台灣自產能源。

[5] - 2025年能源轉型目標為：燃煤減少19%（46降至27）、核能減少11%（12降至1）、燃氣增加17%（33增至50）、再生能源增加14%（6增至20）。其中再生能源的2025年設置目標為：風力發電達6.2GW（離岸風力5.5GW、陸域風力1.2GW），光電需達20GW（屋頂型3GW、地面型17GW）。由於屋頂型已於2019年提前達標，因此目標調整為屋頂型6GW、地面型14GW。

[6] - 為推動太陽光電，經濟部能源局於2016年9月公告之太陽光電2年推動計畫中，盤點鹽業用地、掩埋場及已受汙染土地、 嚴重地層下陷區域、水域空間等，2017年行政院公布太陽光電地面型用地盤點情形，共盤點25,124公頃可用土地。但實際執行裝設時，卻遭受地方及民間團體抗爭，造成地面型裝置量遠低於目標。

[7] - 傳統的布袋鹽場依管理需要分為十區。五到十區位在南布袋，六、七區已被納入國家重要濕地，五、八、九、十區雖非重要濕地，但卻是國際鳥盟（Bird Life International）指定的「重要野鳥棲地（IBA, Important Bird Area）」。經過民間、政府、業者間的衝突與協調後，最後選出八區80公頃及九區南側22公頃，合計102公頃，作為濕地光電示範區。

[8] - 行政院農業委員會2020年7月31日公告修正「行政院農業委員會養殖漁業經營結合綠能設施專案計畫審查作業要點」，在附件可行性評估表中，將環境及社會檢核機制納入評估項目中。經濟部次長曾文生7月13日，也在立法院舉辦的太陽光電推動爭議檢討改善公聽會中，承諾今年一定會啟動試辦環社檢核機制。

[9] - 經濟部能源局今年7月1日公告之「漁電共生推動策略」中，將環社檢核機制納入業者申請前的必要程序，並具體規範環社檢核項目。凡設置規模達2MWp以上之太陽光電開發均須依環社檢核自評表辦理檢核，並由經濟部邀請地方政府共同參與成立環社檢核委員會，聚焦審查環社檢核結果及因應對策。

完整內容請見：
https://opinion.udn.com/opinion/story/11870/4897692

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轉型迫在眉睫 - 談台灣「氣候變遷表現」為何持續下跌 （12/10/2019 媽媽監督核電廠聯盟）

文：徐光蓉／媽媽監督核電廠聯盟理事長、國立台灣大學大氣科學系教授

台灣氣候變遷表現愈來愈差

12月10日 看守德國(Germanwatch)，新氣候中心(New Climate Institue)與歐洲氣候變遷行動聯盟(CAN-Europe)公布評估全球57國與歐盟的「氣候變遷表現指標」(Climate Change Performance Index，CCPI)年度報告。可喜的是被評估的57國有31國溫室效應氣體排放已開始下降。排名部分，主辦單位與往年同樣不認為有國家表現值得列入前三名，名次從第四名排起，台灣排名從去年倒數第六慘跌至倒數第三名(59)。

2015年巴黎協議簽署前，台灣通過含2050年目標的「溫室氣體減量與管理法」，也公開宣布2030年前的自願減量方案(INDC)，但為何國際表現評估卻是年年後退，快退到谷底? 癥結是台灣的相關規範沒有被認真實踐，設置的目標與國際趨勢相比差距太大；加上越來越多國家因為利多於弊開始認真減少排放; 以蝸牛步伐前進的台灣因此距離國際越來越遠。

抬高比較基準量，延後目標年

台灣早從20多年前就開始關注氣候變遷，但減量目標沒有越來越積極反而一再往後拖延。1998年第一次全國能源會議訂2000年為基準年，2020年溫室效應氣體排放將回歸基準年排放。2007年民進黨與2008年國民黨政府一致將目標年延後為2025年。2015年將排放量比2000年多出近兩成的2005年改為基準年，目標為2050年減半，2025年減10%。但根據能源局最新資料，這兩年僅算能源使用的二氧化碳排放都比2005年溫室效應氣體總排放高！沒有看到政府提出可控制2025年排放量比新基準少一成的計劃，難不成屆時再度修改基準年或延後目標年?

不分黨派擁抱高耗能產業

台灣為什麼排放不減反增？過去二十年來，歷任執政者不分黨派都沉溺於三四十年前以高耗能產業帶動經濟的發展模式，畏懼財閥們批判，只知盡所能地設法填補他們「缺水、缺電、缺工、缺地、缺人才」需求，怯於規範；導致工業部門和石化為主的非能源部門持續消耗六成以上進口能源，導致二氧化碳排放居高不下，近年甚至不減反增。為政者只迴護少數業者利益，忽略社會與環境資源應該合理分配與永續經營 --- 是台灣許多問題的根源，氣候變遷因應問題是其中之一。

國際訴求「每年減7.6%」「2050零碳排放」

2015年巴黎協議以「控制增溫遠低於攝氏兩度，追求增溫不超過攝氏1.5度」為目標，需要「在本世紀中人為排放要和自然吸收相當」；去年10月跨政府氣候變遷研究群(IPCC)發表「攝氏1.5度特別報導」指出，如果全球沒有快速大幅減量，2030年以後就不可能控制增溫在攝氏1.5度內。上月底出刊的聯合國環境組織「排放差距報告」建議從明年起到2030年全球必須每年減7.6%排放，才可能將增溫控制在攝氏1.5度內。極端天氣愈來愈強、愈來愈頻繁，未來會有更多的意料之外，氣候變遷問題已是高度急迫，亟需立刻用強而有力方式處理的緊急狀態，「每年減7.6%」「2050零碳排放」困難，但卻是不得不用的處方。

產業結構調整才可能落實減量

如果各國的氣候變遷因應都和排放量第21名的台灣相似，全球環境不久就將病入膏肓。台灣在「氣候變遷表現指標」排名，凸顯台灣在氣候變遷因應策略與行動遠遠落後絕大部份國家。台灣希望被國際看見，被國際社會接納，應該儘速提出更具野心的減量目標與策略，認真地執行。一昧要求政府補貼才能維繫的企業，根本缺乏競爭能力，政府唯有放手才可能刺激企業改善體質，才可能開始產業結構調整，台灣的溫室效應氣體排放減量才可能落實。

Note:
12月2日到12月13日, 聯合國氣候變化綱要公約第25次締約國大會在西班牙馬德里舉行。

評估對象57國家歐盟的總溫室效應氣體排放占全球九成以上，評估重點為:溫室效應氣體排放，再生能源比率，能源使用等實際表現，加上國內外政策；前三項比重占總分八成，是依據國際能源總署(International Energy Agency, IEA)最新資料，從現況、趨勢、與增溫遠低於攝氏2度該有的路徑差距計算所得。兩成的氣候變遷政策分數是綜合各國學者專家、民間團體代表所得。 台灣在政策部分成績差強人意，排名第40；實際表現太差：溫室效應氣體排放排名60 (倒數第二)，再生能源排第58 (倒數第四)，能源使用第54名 (倒數第八)。

從2009年開始舉辦至今，主辦單位認為沒有國家值得前三名, 所以排名順延三位。今年度前三名為瑞典(4)、丹麥(5)與摩洛哥(6)。從2009年CCPI舉辦開始，台灣整體排名分別是54 (2009)，55 (2010)，52 (2011)，49 (2012)，52 (2013)，52 (2014)，54 (2015)，52 (2016)，52 (2017)，54 (2018)，56 (2019)與59 (2020)。

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2019 媽盟直播室 Episode 45 － 氣候變遷問題迫在眉睫！

儘管美國正式宣告退出《巴黎協定》，但是全球的氣候抗爭行動愈演愈烈。根據2018排放差距報告，如果要控制升溫不超過兩度，目前各國所提INDC總和，到2030年仍高出130 -150億噸CO2。如果要控制不超過1.5度，到2030年差距則高達290-320 億噸CO2。如果各國不更加積極減碳，情況非常危急。

影片來源： https://www.youtube.com/watch?v=hcP2pqQx4h8

(影片重點)

※今年9月底的示威遊行已經不是只有談氣候變遷，而是氣候緊急了！很多國家要求國會立法來因應氣候變遷。

※除了非洲之外，美國、中國及亞洲地區二氧化碳的排放情況仍然沒有減少的。雖然大家都知道氣候變遷，但是行為上卻沒有改變。

※排放二氧化碳有固定的量，才能增溫控制在攝氏1.5度內，如果排放更多的話，增溫就會到2度3度甚至5度，現在我們離這固定的量，剩下的空間非常的少了。

※目前各國所承諾的自願減量總和，到2030年仍高出130 -150億噸CO2。如果要控制不超過1.5度，到2030年與目標的差距則高達290-320 億噸CO2。如果各國不更加積極減碳，情況非常危急！

※更多精彩影片：

2019媽盟直播室
http://momlovestaiwan.tw/content/info/Detail.aspx?enc=A0F5D6D4089029B2229E14266851F22D

2018媽盟直播室 全50集
http://momlovestaiwan.tw/content/info/Detail.aspx?enc=D870B60018D44096597025E2176B6238

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