📌行政機關的判斷餘地與司法審查／李玉君（暨南國際大學公共行政與政策學系教授）#月旦法學雜誌第316期
　　
本文以臺灣士林地方法院107年度簡字第20號判決為例，討論行政機關判斷餘地理論與司法審查間之關聯，歸納目前實務學說普遍承認具有判斷餘地的案件類型，並嘗試建立法院對於行政機關適用不確定法律概念的思考路徑。而後進一步針對本案情形，法院判決認為健保署對於全民健保「被保險人合理住院日數」之核定具有判斷餘地，指出其有判斷餘地之見解雖值贊同，卻未就個案審查衡量行政機關有無資訊不完備等瑕疵，實屬灼見。
　
✏關鍵詞：不確定法律概念、判斷餘地、專家審查、健保保險給付
　
✏摘要：

本案之爭點在於：健保署對被保險人「合理住院日數」所為之判斷是否合法？此一問題涉及何謂「合理、適當之醫療服務」不確定法律概念的解釋與適用。本案判決援引判斷餘地理論，認為「被保險人合理住院日數」之判斷職權，涉及高度之屬人性、專業性、經驗性之專業判斷，鑑於法官審查能力有限與權力分立原則，法院應尊重健保署基於專業醫師本於專業審查結果之判斷，駁回原告之訴。本文歸納學說與司法實務已發展出之判斷餘地類型與法院審查項目，從法律的適用步驟建立行政法院對行政機關適用不確定法律概念之思考路徑。據此，檢視後得出結論：本案判決因限於專家迷思，未能指出健保署之原處分有應考量之因素而未考量與判斷理由不備之違法情事。
　　
✏試讀
🟧問題意識之說明
　
本案為全民健保保險對象於臺灣地區外發生不可預期之緊急傷病，於當地醫療機構就醫後，回臺向保險人健保署申請核退境外自墊醫療費用之爭議案件，其所涉及的法令主要為健保法第55條第2款連結全民健康保險自墊醫療費用核退辦法（下稱「核退辦法」）第6條第1項第2款之規定。據此，保險對象在符合「於境外發生保險人公告之不可預期的緊急傷病」、「須在當地立即就醫」要件時，即可向健保署申請自墊醫療費用之核退。健保署則依每季公告之核退費用基準於審查後「核實給付」，惟核退金額不得高於核退辦法所規定之定額上限。而所謂「核實給付」依衛福部91年之函釋，係考量世界各地醫療水準及制度差異所為之裁量性規定，依「例外從嚴」之法理，本保險施行區域外之核退案件，除有核退金額不得高於本保險支付各特約醫學中心各類平均費用之上限外，保險人所依循之審查原則應無二致，亦即保險人對施行區域外之核退案件，應有審核其是否適當且合理之權限。基此，本案法院判決處理的爭點乃：健保署對被保險人原告「合理住院日數」所為之判斷是否合法？
實則，全民健保為增進全體國民健康，提供保險對象基本之醫療服務，惟囿於財源之有限性與社會資源分配之公平性，對於保險給付以合理而有必要之醫療服務為限乃制度設計之必然。至於，如何之醫療服務方為合理、適當，健保法第63條第1項則授權保險人遴聘醫藥專家進行審查，並據以核付費用。然而，何謂「合理且適當」涉及評價與判斷，乃行政法領域中之不確定法律概念，行政機關就不確定法律概念在具體個案適用之判斷是否合法，基於依法行政原則與憲法保障人民訴訟權之旨趣4，理應由職司法律解釋與適用之行政法院加以審查，惟因不確定法律概念之含意多半模糊，又常涉及許多複雜之主觀、客觀評價事實，法院原則上雖享有最終決定權，但學說上實務上多承認在例外情形下，行政機關於解釋適用不確定法律概念時，應享有一定的「判斷餘地」，法院應予以尊重。
　
🟧法院審查不確定法律概念之思考路徑
　
基於有權利即有救濟之憲法原則，不確定法律概念之解釋與適用，最終的決定機關，原則上是法院而非行政機關。然而，不確定法律概念中，除有描述性或經驗性的概念6外，也常有許多需要價值判斷或利益衡量的概念，依「機關功能最適原則」，其適用是否宜由法院做完全的審查，不無疑義。是以，針對規範性、評價性不確定法律概念之解釋與適用，在實務上最重要的課題即是探求：何時應例外地承認行政機關對行政決定的判斷餘地以及法院在何範圍內得對此項判斷餘地予以審查。就此，本文歸納學說與司法實務已發展出之判斷餘地類型與法院審查項目，嘗試從法律的適用步驟建立行政法院對行政機關適用不確定法律概念之思考路徑，期提供法院檢視行政決定是否合法時，更清晰的方向與指引。
首先，須辨明的是，此所謂之判斷餘地，應只存在於不確定法律概念對於個案的涵攝，即行政機關對於個案事實是否合於法律構成要件的個案判斷，而不及於事實認定與其解釋，蓋事實之真偽法院須依職權調查證據，依經驗與論理法則認定之；而法律的抽象解釋具通案性，法院有最終的解釋權，應依解釋方法探求法律的意旨，不受行政機關法律見解的拘束。
其次，判斷餘地的存在需有法律的授權，行政機關依法行政，故法律乃是探求判斷餘地是否存在的形式出發點，而是否存在法律授權可透過法律上明確規定，如德國限制競爭法或通訊傳播法明確授予行政機關判斷餘地，或透過法律解釋承認判斷餘地，因此「具備正當化判斷餘地的實質理由」為存在判斷餘地之關鍵……
　
🗒全文請見：專家說了算？行政機關的判斷餘地與司法審查──從臺灣士林地方法院107年度簡字第20號判決談起，李玉君（暨南國際大學公共行政與政策學系教授），月旦法學雜誌第316期
　
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喚東風雨露 先「春風化雨」
吳成豐／靜宜大學終身特聘教授（台中市）

(國務院台灣事務辦公室發言人馬曉光。 中新社)

日前陸委會主委邱太三受訪時說，期待兩岸關係能春暖花開；大陸國台辦發言人馬曉光回應稱，兩岸曾經有過春暖花開，春暖需要東風，花開需要雨露，東風雨露就是「九二共識」。

進一步解讀東風雨露，涉及相關層面或議題甚廣，但若先由教育文化切入，許多兩岸又暖和且開心的話題，值得回味。

大陸來台就讀的交換生（短期一至二學期）或學籍生（就讀一至四年取得學士學位），普遍水平很高。各大學對陸生的照顧周到，開放陸生選修任何課程，比如原新聞或社會本科者，在台被允許修習管理學科等；甚至有旁聽研究所或ＥＭＢＡ課程，大學大多不會拒絕，陸生在課堂的學習快樂，成績表現也佳。

陸生請求台灣老師撰寫推薦信函，申請台灣或歐美海外各研究所，數不勝數。根據許多大學概估，申請台灣研究所陸生成功率八成以上。陸生與台灣老師的關係，非但不是「已讀不回」，而是溫暖愉悅。請看去年五月一位陸生女孩寫給台灣教授的微信全文：「謝謝老師給我寫的推薦信，申請研究生方面，英國我也拿了很多的offer，不過最後決定是去香港理工大學，希望接下來的一年，疫情可以隱定，兩岸可以通關，我可以再去台灣拜訪您。」

這位女陸生也申請到台灣的研究所，她首選是來台就讀，雖沒明說但深知因兩岸關係她來不了，很技巧寄望疫情緩和後，兩岸能回復往昔她所熟知快樂的學習環境。

不只兩岸師生有良性互動，教授間共同申請大陸自然或社會國家基金，台灣許多管理學門教授擁有國際期刋論文的優勢，配合大陸研究人力充沛，合作成功申請者不在少數。

善意與友誼需要雙向。請大陸開放各類陸生來台就讀，同時開放陸客來台，這是擴大相互了解的基礎。台灣則鬆綁大陸出版品在台規定，及教育或文化界人士前往大陸限制。同時，任何歧視性或不尊重字眼，不應再現於雙方對話中。

歷史會評價兩岸領導者的倫理作為，哈佛大學教授約瑟夫奈伊，去年中出書《強權者的道德》忙著「幫總統打分數」，當時川普尚未卸任也有初步打分數。當權者的道德期中成績單中，川普有三項評為「劣」，其中之一就是「教育功能」。

這項評比是聚焦領導人的道德抉擇，不可有狹隘眼光，切勿忽視教育等事務，因為，「春風化雨」或可喚來另項共識的「東風雨露」。

這樣的天才，是任何國家都期望的人物，⋯⋯
本篇報導內容很長，但值得一看.

～～～*****～～～

比爾蓋茨公開批評～川普。
「你不信任任何中國人，不信任華為、不信任中國科學家、
不信任中國程序員等技術人員。那麼世界上，就沒有其他科學家能值得你信任！」

比爾蓋茨為何這麼說？因為有個神秘的中國大伽，疫情期突然返回其祖國效力了！
這個中國人的履歷，
可以用「王者」來形容，他是美國所有巨頭公司裡，職位最高的中國人！也是矽谷科技圈最有權勢的中國人！

一個攪動世界20年的風雲人物，竟在危險的疫情期毅然返國！
他，就是 *沈向洋*。

1966年出生的沈向洋，太聰明也太「逆天」了，人生扶搖直上：
12歲，別人才讀初中，他已經初中畢業；接著初中只讀了兩年，不滿14歲，就考進南京大學，
20歲左右，就獲得了 *香港大學，電機電子工程系碩士學位！*
之後，沈向洋考入美國最頂尖的計算機學院～卡內基·梅隆大學，攻讀博士學位。
博士畢業，沈向洋選擇人工智能作為未來事業發展方向，
別看今天人工智能，
在全球都很吃香，可在30多年前，這一領域根本乏人問津，因那實在太冷僻也太遙遠了。和誰聊一下「人工智能」，一定會被當作「瘋子」看待。

但是沈向洋卻認定了這個全世界最前衛的研究，因在科研人的眼裡，30年後的未來，實已近在眼前。
1994年，當他公佈，
第一個人工智能三維全真模型時，全世界幾乎還沒有人，在這一個領域進行類似的工作；
在他寫的論文裡面，有世界上最早由照片轉換成虛擬現實的研究，他設計的「四分樹樣條數函數法」，則是世界上最好的運動參數估計算法。
在那個中國留美博士，還不受重視的年代，沈向洋直接被蘋果公司、微軟公司發聘書爭搶。他最後選擇了微軟，這個全球最知名的美國巨頭。優秀如他，即便是在高手如雲的美巨頭企業里，仍舊能「玩轉江湖」！
沈向洋一出手，
就開發出微軟的北美第二大搜索引擎：
必應（Bing）；
還有情感機器人，
微軟人工智能：小冰.

而那些年，中國因高科技的落後，遭受到國外的企視，尤其像微軟這樣的巨頭企業，高管陣營裡，幾乎沒有中國人的容身之地。
但是沈向洋，打破了國外對中國的偏見！

2004年，
沈向洋成為微軟亞洲研究院院長，兼首席科學家，那時他只有38歲，卻達到別人50歲才能走到的高度！

2006年，
他成為世界最大的頂尖學會：
IEEE會士（電氣和電子工程師協會）

2007年，
沈向洋人生最高光的時刻，微軟給了他最高級別待遇：
全球資深副總裁！

在美巨頭企業里，有個不成文的規定，
副總裁職位必須是美國國籍，可沈向洋20多年供職微軟，從始至終都保持中國籍，
即便是高高在上的副總裁職位，他都沒有要加入美國籍，而美國方面為了留住他，做了很大的讓步！
從此,沈向洋成為美國所有巨頭公司裡，
職位最高的中國人！
也是矽谷科技圈最有權勢的中國人！

在國際巨頭屈指可數的華人高管之中，他是微軟的王牌，也被稱為「人工智能之父」攪動世界人工智能風雲20年！
也許有人會問，
百度總裁陸奇博士當年回國時，不是說也代表人工智能最高水平嗎？
不錯，陸奇確實是一位傳奇人物，但陸奇當年能進入微軟，實是得益於師兄沈向洋的推薦！
在國外看來，美國科技圈及人工智能領域，沈向洋才是首席科學家，甚至高出陸博士半個身位。

麻省理工學院這樣評價：
如果你在感情上難以支持微軟，那是你還未曾遇見沈向洋 。

微軟研究院創始人里克·雷斯評價：
沈向洋讓微軟亞洲研究院，發展到了難以置信的高度。

歐美給了他最高級別的待遇：美國國家工程院外籍院士、英國皇家工程院外籍院士。

2011年，
他獲得全美亞裔年度傑出工程師大獎；

2014年，
微軟公司年度技術領袖獎......
對全世界來說，
沈向洋
就是中國在IT界（人工智能），幾乎能碾壓所有人的「神」，他站在那裡！
履歷輝煌的華人之光，但因他的低調，除了人工智能界視他為「男神」，
而在普通人看來，他是神秘而不為人知的。

他一舉激起千層浪。
微軟突然宣佈，
沈向洋因個人原因辭去副總裁職位，

2020年2月回國。
什麼樣的個人原因？微軟沒有多說，
有相關人士分析，
是因半年來美國對華為不擇手段的打壓，激起了沈向洋的愛國義憤。
畢竟他心裡一直有中國。

早在1998年他在微軟剛立足，看到國內人工智能的落後，就馬上跑回北京，參與創立微軟中國研究院，後更名微軟亞洲研究院，並擔任計算組主任。
這個研究院的創立，對中國而言意義十分重大，它是人工智能的一座里程碑，堪稱中國IT界的「黃埔軍校」。

十多年來，沈向洋不斷將微軟先進技術，引進中國市場。

2004年，
在他成為微軟亞洲研究院院長後，更將這所研究院，辦成了中國科技界人才鼎沸的搖籃，一共走出了7000多名院友，
堪稱撐起中國人工智能的半壁江山：
其中200多位院友，
在世界各地頂尖高校執教；35位院友，是美國電子電氣工程師協會、
美國計算機協會，或美國人工智能學會會員；
超過15位院友在500強企業，和中國互聯網企業巨頭：如阿里、百度、小米擔任總裁，現在阿里巴巴的大佬王堅、小米創始人林斌等，就都在裡面學習工作過。

這所研究院，
被《麻省理工學院技術評論》譽為，
世界最火計算機實驗室。
有人問，沈向洋的貢獻有多大？
業內權威的說法是：
他帶動了中國的人工智能領域。
這樣一位享譽世界的「風雲大佬」，
去年決定要辭職回國了。
微軟中國做了一件從沒幹過的事，發佈一封感謝信，
將沈向洋稱為「微軟的中國先生，
中國的微軟大使」，
還說「廿三歲月，赤子之心！
縱有萬千語，難訴離別情！」
都離職了，還這樣不捨，
微軟從來沒有對一個中國人這樣重視！

媒體打的標題是：
沈向洋離職，美科技巨頭再無華人高管。
美國多次輓留，也有很多人不理解，
沈向洋都走到人工智能的巔峰了，
美國也給了最好的待遇，他還缺什麼？
其實原因很簡單，再多的錢，買不來沈向洋的心。

2020年2月，是他計劃回國的日子，可突如其來的疫情，將他阻隔國門外。
一些幸災樂禍的人又跳出來：
「中國經濟因疫情受到打擊，沈向洋肯定不會回去了，疫情那麼嚴重他敢回嗎？經濟那麼低迷他能回嗎？」
確實，
當時疫情席捲中國，是最嚴峻的時刻，
很多海外人才都在觀望，
有哪個科學家，敢冒險呢？
而兩個月來，
沒有任何關於沈向洋的消息，就連很多國人都開始覺得，沈向洋不會回來了，明明那麼好的待遇，為啥回來？現在又是疫情的阻隔，憑啥回來？
可是，當3月5日沈向洋受聘清華時，
眾人皆驚！
他已經離職了一段時間，
也就是說，2月份國內疫情還正在嚴重的時候，
他已經冒著風險決定效力祖國了！
說到，他就要做到！

3月5日清華公佈：
沈向洋
成為清華大學高等研究院雙聘教授！

今天在清華大學高等研究院官網上，已經能查到沈向洋的博士生招生計劃，他要為祖國培養新的AI人才。

在得知沈向洋歸國後，
微軟創始人比爾蓋茨，
急得公開指責川普：
「如果你不能信任華為，
以及中國科學家和開發者，世界上將沒有你想要的人才，你一定會後悔讓這些中國科學家離開！」
在微軟，他的身份有兩個：
一個是全球副總裁，
一個是首席科學家。
在世界，他的身份有兩個：
一個是美國國家工程院外籍院士，
一個是英國皇家工程院外籍院士。
但最終他的身份只有一個，
那就是：中國人。
在疫情最艱難的時刻，沈向洋選擇了歸國，且回國後提出：
量子計算將是下一個十年的技術趨勢。
他還說了人工智能，
在這次抗疫中發揮的巨大作用：
「發展人工智能是真正造福人類的，尤其最近的疫情，讓人工智能真正有機會應用到很多方面。
一方面，人工智能加速，推進預防診斷治療。
另一方面，通過AI數據分析，可以從全球衛生健康、流行病學方面，確定疫情傳播的特徵、變化、趨勢，利用遠程協作，讓全球各地的醫生，能一起看到怎麼去應對風險。」

（全文結束）