【城規「新秩序」？】林鄭要精簡城規程序　是要精簡什麼? #肢解城市規劃 #8月專研

近日林鄭一反過往「香港缺地論」，指「香港有足夠的土地，但（發展）速度要加快」，以「程序繁複」的理由，開始將土地問題的矛頭轉戰「壓縮城規發展程序」。有大量近年已開始/即將落實就建築物高度限制、園景及綠化上蓋面積、樓宇間距及樓宇後移等精簡審批的措施，亦有各種地產界、建制政黨及智庫提出更激進建議，包括修改城規條例、《收回土地條例》、《道路工程條例》，甚至揚言「簡化」公眾參與程序、「改革」補地價制度等，近日發展局局長黃偉綸更提議大規模放寬濕地緩衝區周邊的高度限制，向既有城規制度進行大手術，以期加快土地發展。

以上精簡流程的討論，流於實際的技術操作討論，艱澀難明，所以目前民間缺乏面向公眾的說明，使大家無法掌握相關技術改動，究竟正將香港城市規劃帶往何方。是次 #肢解城市規劃 專題特意邀請了幾位富有參與規劃程序的前線專業人士，透過深入小組探討各項精簡措施的關鍵課題，深入淺出解讀以上精簡城規措施對土地發展的成效、含義與潛在影響。

▌現行城規流程簡明透視

要掌握精簡措施的關鍵，需要先知道現時一個土地發展項目，由白紙一張到取得新地契，直至完成樓宇興建整個發展流程，究竟需要經過多少部門、法規及程序。

簡單來說，一般住宅發展申請主要涉及三個審批部門：規劃署、屋宇署及地政總署。

一、由規劃署支援的城規會根據《城市規劃條例》審議發展申請的各種內容，當中會有公眾表述及聽證會表達意見。

二、地政總署會負責就該發展項目，製訂/修訂一份用以發展管制的地契條款合約，有需要修訂地契條款就要計算出補地價的金額，樓盤發售前，須獲得地政署同意地契條款已經完成的「滿意紙」(Certificate of Compliance)。

過程中亦會因應不同情況牽涉不同部門 (例如運輸署、環保署等) 的參與，包括在城規會審議及批出許可條件或者在製訂地契條款時徵詢部門與局方的(技術)意見。

三、建築圖則的審批就會由屋宇署作部門協調，主要檢視圖則是否符合規劃申請時的訂下的要求，與及有否符合《建築物條例》標準，及後會獲批建築圖則 (或叫「開工紙」)，工程便可以正式動工，最後工程完成滿足《建築物條例》要求，項目取得「入伙紙」屋宇署的角色就大致完成。

現在不少審批程序，例如高度限制、園景設計等，規劃署、屋宇署和地政總署之間被認為「疊床架屋」，且準則不一，故此政府先透過「簡化」尤其地政總署參與在內的「重覆審批」，從而加快土地供應。

可是，即將出爐的精簡修訂建議，卻不止是關乎城規流程的重覆審批，亦透過修例或放寬發展限制，聲稱能達到加快土地供應的效果，但這個聲稱的目的真的能夠達到嗎？

▌精簡程序　是否重疊　有否加快？

一個發展項目主要涉及三個審批部門，過往被批評部門審批角色重疊。現時精簡規劃程序有意刪走地政總署參與在內的審批角色，為求加快審批效率。

以建築物高度限制為例，以往一直以法定規劃圖則和地契兩方面規管，精簡安排後除了特別情況，建築物高限制不會出現在新訂立或修訂的地契內。

有建築業界覺得是項精簡某程度上合理，因為有時地契上的高度限制，有時來自舊的規劃圖則，規劃方面而言，分區規劃大綱圖不斷修改，不必又再重新找地政修改地契，只要規劃署把關就可以了。有規劃師甚至會提出地契中「建築物高度限制」本身多餘，因本身已有總樓面面積和地積比等規劃工具控制建築物的體積。可見，以上業界人士普遍認為目前的精簡程序措施是嘗試應對處理規劃申請時職能重疊的「官僚化」問題。

問題是，透過精簡審批這個少少的程序，是否能加快整個房屋發展的過程？

有業界人士質疑，現時地政審批地契條款的程序，會多大程度影響房屋工程的進度。因為地契其實只是政府與發展商之間的一紙合約，不會令工程不乎合法規要求，似乎不太會影響工程進度。發展商只要在最後階段賣樓前滿足地契的要求就足夠，簡單刪去幾個條款，會有多大程序影響整個工程時間表？結論是，到目前一刻的精簡城規流程措施，對加快建屋過程有多大幫助，仍然是個大問號。

過往亦有就地政層面的「加快」嘗試，效果亦是一個大問號。以發展商極為關注的補地價問題為例，政府早於2014年推出的「補地價仲裁先導計劃」，嘗試加快處理農地改劃為住宅用地的地契修訂申請，但直到2021年的6月，地政總署回應立法會質詢時，卻沒有備存實際處理申請個案時間的整體統計數據，並解釋指「每宗申請的時間取決於該個案的複雜程度及所牽涉的問題」。就此，似乎政府都無法評估「加速」措施前後的成效。

▌審批程序以外的建屋能力限制

現時精簡規劃程序的措施，似乎就不能簡單地加快整體房屋供應，因為建屋步伐其實更多是受制於其他大環境因素，而非地契上的幾條條款。根據業界人士的觀察所得，舉例說現時公營房屋供應的速度更多跟工程部門的負荷能力有關。

過往公屋工程進度緩慢，其實不是全然是覓地問題，更多是覓地後卻無人可跟進工程。據業內人士稱，由於很多「靚地皮」已被政府賣地予私人發展商起豪宅或商廈等，剩下可供建公屋的地皮若不是「盲搶地」得來，就是先天條件不佳，需要平整土地。而負責平整土地的土木工程拓展署，內部有今年工程量的清單，若超出今年工程量的話，就會排後一年再處理，結果房屋署不是沒有土地建屋，而是有了土地，卻等了一整年才得以開展工程。

業界人士推測工程部門長期欠缺人手，其中一個原因可能是政府大型基建過多，當然這亦包括公眾所理解的「大白象工程」。如果將政府工程部門的人手吸引到明日大嶼等大型基建，似乎亦會令到整個工程界別的人手短缺，倒過頭來拖慢房屋供應，猶如搵石頭砸自己隻腳。

以上的例子顯示，現在政府「發展速度太慢」的定調似乎忽略了規劃程序之外的其他決定性因素，單單強調精簡加快城規程序，或者無助改善現時房屋供應不足的問題。

▌犧牲質素的「精簡」趨勢？

政府除了推行現時一系列的精簡措施外，不斷加快審批整個發展流程亦成為各個部門內部的首要任務。此時需要思考，這個「谷催加速」趨勢會對政府部門對於城市發展的把關及引導角色帶來什麼的負面影響？會否削弱本身監管下應有的質素？我們的城市景觀及生活質素，會否因而下降？

以園境規劃程序為例，過往一個發展項目的「園景設計總圖」(Landscape Master Plan)分別交由規劃署及地政署審批。2019年發展局發佈聯合作業備考第3號(Joint Practice Note No. 3)，提出精簡園境的規劃申請程序，將規劃申請中園境設計一般交由規劃署作為主要審批，並交由屋宇署審批綠化覆蓋率(Site Coverage of Greenery)。

有園境建築業界觀察所得，過往規劃署及地政署的審批準則不一情況時有出現，亦有批評政府部門審批發展項目的園境設計十分主觀。上至發展項目的通風、園藝移樹、園境美化以及開放空間的佈置，下至會追問項目中種植一顆樹的品種類型，當中不時涉及主觀的判斷。相應地，這亦反映出部門會仔細監管園境的具體設計。若將審批準則統一，精簡成「點心紙式」的硬性要求，會不會使發展商出現「湊數交貨」的情況？

對於現時政府「總加速」的綱領下，除了精簡規劃程序，有部門因審批不透明屢次被官媒狙擊拖慢土地供應，而政府部門內部亦被要求加快工作效率，否則將輕易「中槍」，成為現時「鬥官僚」的目標。有業界亦表示公營房屋項目的園境設計也需要配合加快，我們必須小心，會否因而犧牲園境設計時應有的全面質量。

有園境業界人士有聽聞，政府部門為求加快公營房屋供應（或需要彌補因土木工程署工程吸納量不足而導致的延誤），現時在制定某些公營房屋的園境圖則時，往往鼓勵採用「直線型」的模組化(modular)設計，嫌其他風格（包括曲線型）的設計興建速度慢，而這些曲線型設計對於整體景觀很多時有助益作用，甚或乎是個別地盤的實際需要。

透過犧牲因地制宜的園境規劃考量，而所換來的「精簡」成效，卻只是加快數天的制定工作，省時很少。這樣只會製造出更多倒模型公屋屋邨，而屋苑社區亦欠缺特色及變化，在地住戶的生活質素相信隨之而會被「精簡」。

▌公開補地價計算的雙面刃

發展商開發項目時，必須經歷修訂地契上的限制條款/改變土地用途等申請，因而須向政府就修訂前後的土地價值進行補地價，有發展商指這太浪費時間了。

現在開始有媒體吹風，政府正考慮列明「補地價」不同細項的計算方法，作為精簡城規流程的一個辦法。然而，「補地價」牽涉公帑收入，公眾利益影響極大，所以政府需要謹慎的補地價計算程序，避免公帑損失或招致官商勾結嫌疑，花這些時間站在公眾利益立場看似是必須的。

但現時，發展商正積極撼動這個多年來的安排。有不少發展商指很難預計政府會提出的補地價水平（業界一般理解是扣除所有成本後，政府會預留發展預期收益的20%給發展商以訂出補地價的金額，大型項目補地價金額可動輒上百億），所以以當發展商察覺到某些時期有條件接近的地皮的補地價金額便宜時，就會出現一窩蜂為數個不同項目申請補地價的情況。

因此有業界認為，對發展商而言，補地價計算準則更透明，發展商理論上有機會更主動向政府申請補地價。但同時，正如前面所述，「補地價」牽涉公帑收入，公眾利益影響極大，如果被地產商得知補地價的計算準則，亦可以預期發展商會針對每個細項數字向政府「拗數」，若然發生，這將必然拖慢發展程序，有發展商甚至會有理據，就政府開出的補地價及其安排司法覆核（相對於補地價的天價金額，司法覆核的律師費用可說是九牛一毛，若然覆核成功一次半次，發展商已經「賺到有突」，增加了發展商挑起法律挑戰的誘因），引起更長時間的爭拗，所謂「精簡」程序能夠加快發展的期望落空，欲速不達。

而無論是對政府還是地產商，補地價問題也是兵家必爭之地，前者是關乎龐大的土地收益，後者是巨大的土地利潤，若然挑起補地價的紛爭，這爭拗將沒完沒了，除了公帑有機會蒙上損失，更要命的是，發展商看似很關心的發展速度，很可能會被拋諸腦後。

▌最壞的還未到臨

最後，精簡發展管制督導小組現在正考慮推出最具爭議亦係土地利益核心﹕涉及總樓面面積以及補地價方法的精簡措施。連同一系列政府官員以及建制團體，針對濕地緩衝區大幅度放寬的發展管制，以及城規程序的民主參與部分。精簡發展管制小組的動態，即將成為新界北及明日大嶼等大型發展計劃以外，直接改變本地土地發展玩法，具相當技術性，同時亦最具爭議性的城市議程之一。

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▎ 這一年，我們一起追的疫苗連續劇。

今天立法院召開第三會期第一次臨時會，就紓困特別預算第3次追加及疫苗採購施打規劃，邀請行政院院長蘇貞昌等官員報告並備詢。虹安也針對國際疫苗採購到貨進度、國產疫苗簽約採購決策、免費施打疫苗的預算編列等三大問題提出質詢。

台灣目前 #疫情嚴峻，確診數破萬、累計死亡數來到286人，科技產業群聚感染。昨日更宣布三級警戒延長，嚴重重創民生經濟社會活動。台灣過去以邊境防堵為強項，然防疫破口出現、病毒登陸後，才發現政府超前部署的能力也不怎麼樣。唯有加速提升疫苗覆蓋率，才能讓國人有基礎保護力、降低重症及死亡率，儘速恢復社會經濟運轉。

📍 蘇院長稱國際疫苗採購到貨「遇各種困難」，虹安：「成功的人找方法，失敗的人找藉口」

虹安在質詢時指出，國人最期盼看到的畫面，不是指揮中心記者會，而是飛機載著疫苗降落到機場，曾幾何時「Taiwan can help」變成了「Taiwan needs help」，我們期待著國際其他國家對我們的疫苗捐助，令人感到不勝唏噓。友好國家的疫苗捐助國人相當感謝，但站在立法委員角色，我們還是必須監督，去年立法院審查通過行政院編列的115.5億疫苗採購預算，為何疫苗採購到貨進度嚴重跳票？

虹安也質疑，若按照今年2月26日蘇貞昌院長赴立法院專案報告承諾，以115.5億預算所採購簽約之1981萬劑國際疫苗，目前到貨僅87.66萬劑(到貨率4.43%)，進度明顯落後。目前台灣面對疫情肆虐、急需疫苗的情況下，已簽約的剩餘疫苗究竟何時到貨？對此，蘇院長表示，採購疫苗遇到生產國也遇到疫情肆虐，造成生產與運輸受到影響，各國搶疫苗的情況沒有緩解製造端與運送端也出現問題，再加上台灣在國際上確實有受到壓力。而虹安指出，表上列出的都是已採購簽約的疫苗數量，難道廠商按照合約供貨也有壓力？如果是各國搶現貨，那鄰近的韓國跟新加坡疫苗的採購與施打率目前也明顯優於我國。過去長時間的準備，也核准行政院編列的預算，結果換來只有87.66萬劑(4.43%)的採購簽約疫苗到貨，真的很難讓人接受。

虹安也詢問關於今早蘇院長報告之八月底到貨1000萬劑疫苗細項，陳時中部長回應指出，國產疫苗約佔一百多萬劑，其他為國際疫苗。而之前已簽約採購的2000萬劑國際疫苗，第三季會陸續進來，向AZ採購之疫苗到貨會往後延一個月、莫德納第三季會有120萬劑、COVAX要七月才會供貨。

📍 疾管署於5/28簽約採購1000萬劑國產疫苗？虹安：「預算不清楚、沒有國際搶貨壓力、二期還沒解盲，到底在急什麼？」

針對「疾管署在5月28日跟2家國產疫苗廠商簽約採購一千萬劑」，虹安也在質詢中提出三個「#急什麼？」：

⓵ 根據5/28衛福部薛次長答詢，去年編列的疫苗採購預算115.5億，已全數用罄於國際疫苗1981萬劑之採購，國產疫苗5/28採購一千萬劑之預算從何而來？如果是用第3次追加預算支應，5/31立法院才三讀通過條例修法，提高預算上限至8400億，6/18才預計通過第3次追加預算，追加預算還在立法院審查中，國產疫苗的簽約採購，法源和預算依據在哪裡？為何不能多等半個月立法院通過追加的疫苗採購預算後再簽約？急什麼？
⓶ 國產疫苗研發受補助20億元，補助計畫清楚寫明「應保障國內優先採購權利」，因此沒有國際搶貨之採購壓力，急什麼？
⓷ 國產疫苗預計六月中才完成二期解盲，包含高端疫苗研發計畫主持人謝思民都在臉書發文不解，如果解盲失敗，政府簽的合約如何處置，為何不能多等半個月看到解盲成果後再簽約？急什麼？
針對上述問題，蘇院長表示國產疫苗採購預算是以前次追加預算中，可動支的餘額支應(約64億)，但當虹安進一步追問「5/28國產疫苗採購總額是64億元嗎？」現場一陣靜默，蘇院長和陳部長皆不願回答。陳部長亦表示，急著簽約是為了讓廠商可確保疫苗之準備。

📍 虹安： 「四十億供全民免費打疫苗真的夠？ 」陳部長： 「每劑將補助一百元處置費。 」

有關近日中央宣布已編列40億費用，供 #全民免費施打疫苗，上至總統、下至行政院皆表示目前第3次追加預算中疫苗採購及施打經費編列之264.46億中，包含了224.5億疫苗採購及40億疫苗施打補助。但虹安指出，送交至立法院之預算書中，該項預算編列說明僅24字，無法瞭解該40億預算是如何計算？又如何確保足夠？疫苗施打所需的處置費、診察費、掛號費、醫材費等，是全部補助？亦或超出的費用由醫療院所或地方政府自行吸收？依照早前AZ疫苗自費施打，不含疫苗成本，每劑5-600元，若估算使用三千萬劑，也需要上百億元預算，很明顯衛福部宣稱40億元的預算明顯 #不足以供全民打疫苗都免費。

對此蘇院長與陳部長僅說明，目前預計匡列40億元疫苗施打預算，以7成施打率估算大約3000多萬劑數量，一劑補助100元之處置費的方式計算。對於一劑補助100元處置費，和早前醫療院所收費每劑500-600元，中間差價如何補足，會否由地方政府或醫療院所吸收，蘇院長與陳部長並未正面回應。

#行政院使出實問虛答大絕
#民眾最關心的疫苗問題也可以這樣呃呃啊啊嗎

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台灣目前 #疫情嚴峻，確診數破萬、累計死亡數來到286人，科技產業群聚感染。昨日更宣布三級警戒延長，嚴重重創民生經濟社會活動。台灣過去以邊境防堵為強項，然防疫破口出現、病毒登陸後，才發現政府超前部署的能力也不怎麼樣。唯有加速提升疫苗覆蓋率，才能讓國人有基礎保護力、降低重症及死亡率，儘速恢復社會經濟運轉。

📍 蘇院長稱國際疫苗採購到貨「遇各種困難」，虹安：「成功的人找方法，失敗的人找藉口」

虹安在質詢時指出，國人最期盼看到的畫面，不是指揮中心記者會，而是飛機載著疫苗降落到機場，曾幾何時「Taiwan can help」變成了「Taiwan needs help」，我們期待著國際其他國家對我們的疫苗捐助，令人感到不勝唏噓。友好國家的疫苗捐助國人相當感謝，但站在立法委員角色，我們還是必須監督，去年立法院審查通過行政院編列的115.5億疫苗採購預算，為何疫苗採購到貨進度嚴重跳票？

虹安也質疑，若按照今年2月26日蘇貞昌院長赴立法院專案報告承諾，以115.5億預算所採購簽約之1981萬劑國際疫苗，目前到貨僅87.66萬劑(到貨率4.43%)，進度明顯落後。目前台灣面對疫情肆虐、急需疫苗的情況下，已簽約的剩餘疫苗究竟何時到貨？對此，蘇院長表示，採購疫苗遇到生產國也遇到疫情肆虐，造成生產與運輸受到影響，各國搶疫苗的情況沒有緩解製造端與運送端也出現問題，再加上台灣在國際上確實有受到壓力。而虹安指出，表上列出的都是已採購簽約的疫苗數量，難道廠商按照合約供貨也有壓力？如果是各國搶現貨，那鄰近的韓國跟新加坡疫苗的採購與施打率目前也明顯優於我國。過去長時間的準備，也核准行政院編列的預算，結果換來只有87.66萬劑(4.43%)的採購簽約疫苗到貨，真的很難讓人接受。

虹安也詢問關於今早蘇院長報告之八月底到貨1000萬劑疫苗細項，陳時中部長回應指出，國產疫苗約佔一百多萬劑，其他為國際疫苗。而之前已簽約採購的2000萬劑國際疫苗，第三季會陸續進來，向AZ採購之疫苗到貨會往後延一個月、莫德納第三季會有120萬劑、COVAX要七月才會供貨。


📍 疾管署於5/28簽約採購1000萬劑國產疫苗？虹安：「預算不清楚、沒有國際搶貨壓力、二期還沒解盲，到底在急什麼？」

針對「疾管署在5月28日跟2家國產疫苗廠商簽約採購一千萬劑」，虹安也在質詢中提出三個「#急什麼？」：

⓵ 根據5/28衛福部薛次長答詢，去年編列的疫苗採購預算115.5億，已全數用罄於國際疫苗1981萬劑之採購，國產疫苗5/28採購一千萬劑之預算從何而來？如果是用第3次追加預算支應，5/31立法院才三讀通過條例修法，提高預算上限至8400億，6/18才預計通過第3次追加預算，追加預算還在立法院審查中，國產疫苗的簽約採購，法源和預算依據在哪裡？為何不能多等半個月立法院通過追加的疫苗採購預算後再簽約？急什麼？

⓶ 國產疫苗研發受補助20億元，補助計畫清楚寫明「應保障國內優先採購權利」，因此沒有國際搶貨之採購壓力，急什麼？

⓷ 國產疫苗預計六月中才完成二期解盲，包含高端疫苗研發計畫主持人謝思民都在臉書發文不解，如果解盲失敗，政府簽的合約如何處置，為何不能多等半個月看到解盲成果後再簽約？急什麼？
針對上述問題，蘇院長表示國產疫苗採購預算是以前次追加預算中，可動支的餘額支應(約64億)，但當虹安進一步追問「5/28國產疫苗採購總額是64億元嗎？」現場一陣靜默，蘇院長和陳部長皆不願回答。陳部長亦表示，急著簽約是為了讓廠商可確保疫苗之準備。


📍 虹安： 「四十億供全民免費打疫苗真的夠？ 」陳部長： 「每劑將補助一百元處置費。 」

有關近日中央宣布已編列40億費用，供 #全民免費施打疫苗，上至總統、下至行政院皆表示目前第3次追加預算中疫苗採購及施打經費編列之264.46億中，包含了224.5億疫苗採購及40億疫苗施打補助。但虹安指出，送交至立法院之預算書中，該項預算編列說明僅24字，無法瞭解該40億預算是如何計算？又如何確保足夠？疫苗施打所需的處置費、診察費、掛號費、醫材費等，是全部補助？亦或超出的費用由醫療院所或地方政府自行吸收？依照早前AZ疫苗自費施打，不含疫苗成本，每劑5-600元，若估算使用三千萬劑，也需要上百億元預算，很明顯衛福部宣稱40億元的預算明顯 #不足以供全民打疫苗都免費。

對此蘇院長與陳部長僅說明，目前預計匡列40億元疫苗施打預算，以7成施打率估算大約3000多萬劑數量，一劑補助100元之處置費的方式計算。對於一劑補助100元處置費，和早前醫療院所收費每劑500-600元，中間差價如何補足，會否由地方政府或醫療院所吸收，蘇院長與陳部長並未正面回應。

#行政院使出實問虛答大絕
#民眾最關心的疫苗問題也可以這樣呃呃啊啊嗎

質詢影片請見：
#看影片之前請妥善收好手邊的易碎物品
https://youtu.be/wbWXifqe-Ew