【專文】深化鞏固民主，憲法應如何修？（4之1）
─朝野凝聚共識，建構國家社會長治久安的憲政體制
文／黃炎東（曾任台大教授/中央警察大學教授/崇右影藝科技大學副校長）
有關憲改的議題，最近已成為朝野全民各界所關注之議題，當中有關憲政體制，考監兩院之存廢或改良以提升其掄才及監察權之功能，選舉制度之改革，立法委員單一選區兩票制是否有符合票票等值，行政院長之任命是否恢復由總统提名經立法院同意任命之，總统之選舉是否改為絕對多數等等早已為社會各界所論及，憲法乃是國家之根本大法與人權之保障書，而憲政改革之主要目的乃在於朝野全民共同協商，凝聚共識，共同為國家開創一個長治久安的憲政體制，有效的提升優質的憲政功能，以確保人民安和樂利的幸福生活。
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#社論
大法官把自己變成了民進黨附隨組織

儘管外界先前對本屆大法官的獨立性已頗有質疑，但昨天大法官就《不當黨產條例》作出七九三號釋憲，認定「全部合憲」；如此赤裸裸附和當權者的行徑，仍令人感到錯愕莫名。很顯然，以蔡英文總統提名為骨幹的這群大法官，決定連表面的公正形象都不維持了，就直接使自己變身為民進黨的附隨組織。

這次釋憲，主要是台北高等行政法院的七名法官在審理黨產相關案件時，認為《黨產條例》和「黨產會」的運作有違憲疑義，而聲請釋憲。北高行法官提出的疑慮包括：黨產條例違反憲法第七條平等權、第十一條言論自由、第十四條結社自由、第十五條財產權、第廿三條比例原則。尤其，黨產會委員完全由行政院長提名，違反體系正義原則；而黨產會對財產權的剝奪，是以「聽證程序」取代法院的司法判決，已侵犯了司法權。

亦即，北高行法官憂心的，並不是個別政黨的黨產問題，而是黨產條例對司法與憲政精神的破壞，人民財產權遭到任意剝奪，以及隨之而來的人民參政權受到的扭曲與欺壓。然而，大法官面對這些憲政及司法疑義卻避重就輕，在緊要關頭，皆以「不違背憲法規定」、「不違反權力分立原則」籠統帶過。這樣的釋憲態度，怎能服人？試問，黨產會委員由行政當局隻手任命，未經立法院同意，正當性已明顯不足，卻具有剝奪他人財產的司法權，如何說未違反權力分立原則？

在民主國家，大法官被視為「憲法的守護神」，也被認為是制衡「行政權」和「立法權」不當行使的最後防線。回憶過往，在不少重大政治爭議事件中，屢有大法官不惜得罪當道，選擇站在民主與法治的一方，做出與當權者意志相左的解釋，迫使當政者改弦易轍。例如，一九九六年副總統連戰兼任行政院長之爭，儘管副總統兼閣揆有前例可循，但當時大法官做出四一九號解釋，認為副總統兼閣揆並不合宜，迫使連戰辭去閣揆。

又如，二○○○年的四九九號釋憲，認定國民大會修憲延長自己任期「與憲法本旨不符」、「違反民主憲政原理」，宣告修憲本身違憲，把大法官守護憲法的特質發揮得淋漓盡致。又如次年的五二○號釋憲，大法官宣告當時行政院宣布「停建核四」的決定違憲，明快俐落。在上述事例中，大法官們面對的是風光萬丈的直選總統，但大法官仍無所畏懼，克盡守憲法、護民主之本份。

反觀黨產條例，從法律不溯及既往原則、無罪推定原則、權力分立原則等面向看，該法堪稱是少見「全方位違憲」的法律。遺憾的是，本屆大法官卻殫精竭慮炮製出「完全合憲」的解釋文，使自己變身為「權力守護神」。

略舉釋憲文一兩端，便可看出其中之光怪陸離遠超乎想像。例如，大法官承認黨產條例確有「溯及既往」之虞，卻說因轉型正義具有重大公益，國民黨黨產與民主憲政秩序扞格，所以「不值得保護」，並無違憲。再如，黨產會以行政裁量處分具司法權性質的財產權，不符權力分立原則；但釋憲文竟稱因為有訴訟救濟程序，並未排除司法，故未違反權力分立原則。如果這樣說得過去，我們還需要大法官來釋憲嗎？

這次，有七位大法官提出或加入「部分協同意見書」，有四位提出「部分不同意見書」。沒有任何意見的，僅院長許宗力、獨派色彩鮮明的黃昭元、民進黨轉型正義理論建構者蔡宗珍，和曾被蔡英文召喚至官邸的呂太郎。釋憲案由誰主導，由此不言可喻。

這次釋憲，形式上是在檢驗黨產條例的合憲性，實質上卻檢驗出這批大法官無心護憲的真相。他們除了讓司法獨立精神蒙羞，也為一項惡法開啟了通往黑暗之門。大法官護憲的意志竟遠不如行政法院法官，這是徹底的民主大倒退。

李登輝世紀 開創與超越
李登輝憲改遺產與民主衰退

周陽山／文化大學國家發展暨大陸所教授

前總統李登輝。聯合報資料照

一九九○年七月，李登輝總統主持國是會議，商討憲改問題，達成了由國民大會負責的「一機關、兩階段」修憲共識。自此開展了長達十年的憲改工程，政府體制與民主制衡機制丕變，民主化也發生了重大轉折。

一九九一年四月廿二日，第一階段修憲完成，通過修憲條文十條。根據其前言，「為因應國家統一之需要」，增修憲法條文。其中規定，國大代表三二五席、立委一六一席及監委五十二席。另外，還規定總統得設國家安全會議、國家安全局，行政院得設人事行政局，使這三個原本違憲機關，取得合憲地位。

一九九一年底，第二屆國代選出後，着手第二階段憲改，並於九二年五月廿七日，完成了後續八條修憲條文。原先由監察院行使的同意權，包括司法院和考試院高層人事，均改為由總統提名，經國大同意後任命。另外，新增國大集會時「聽取總統國情報告，並檢討國是，提供建言。」第二階段修憲中另一項重要變革，是總統由「自由地區全體人民選舉之」，任期改為四年一任，連選得連任一次。但若係罷免，則由國民大會補選，繼任至原任期屆滿為止。

經過兩階段修憲，改革任務本應告一終結。但此時修憲卻如同脫韁野馬，難以扼止！由於朝野間對於憲改方向缺乏共識，到底採總統制或議會內閣制也出現分歧，許多增修條文很快即已失效。於是，國大決定乾脆將前兩階段條文全部取消，從頭起算！一九九四年八月一日，公布第三階段修憲條文共十條。其中規定國大設議長、副議長；成為每年集會常設機關。另外，由總統提名、經國大或立法院同意任免命令，也無須行政院長副署，總統掌控著重要人事權。再者，立委增加至一六四席，監委則定額為廿九席。

一九九七年七月十八日，在逾千位法政學者反對下，國民大會完成由李登輝主導的第四次修憲。原先「議會內閣制」變成「半總統制」，或稱「改良式雙首長混合制」；就此取消立法院對行政院長同意權，改為由總統直接任命。而行政院長副署權，也大幅度萎縮。立委名額又再次調整，改為二二五席，司法院大法官亦改為定額十五席，任期八年，且不得連任。

第四次修憲另一項爭議，是取消省長和省議員民選，這是民主化過程中參政權的萎縮。在省長一職取消後，省府「置委員九人，其中一人為主席，均由行政院院長提請總統任命之。」這正是從精省走向凍省的開端。

但是，國大修憲轉輪卻不聽使喚，也不肯停歇！一九九九年九月三日，國大勉強通過第五階段修憲，將自身任期延長達兩年之久，公然違背不得自肥原則。結果被司法院大法官會議裁定違背憲政民主與程序正當原則，應屬無效！

此時，李登輝的總統任期即將結束。在大選中慘敗的國民黨，深恐新成立的親民黨會在原定四月廿九日國大選舉中迅速成長，乃決定與敵對民進黨合作，盡速完成第六次修憲，立刻將國民大會虛級化！而國大任期也確定在李登輝去職當日五月十九日終止。這也就是延任未成，國大自宮，與李總統同日引退。

由此看來，李登輝的憲改工程，是運用國大修憲，為總統擴權，進而取消閣揆的同意權。自此，行政院長從權責相符的最高行政首長，降格為替總統分憂的僚屬。過去廿三年來，行政院長一共換了十六位，任職期間太短，平均還不到一年半；結果造成政府功能衰退，政策難以貫徹，老百姓同受其苦，這正是民主化的逆退和台灣人的悲哀！