【市長請好好休息，剩下的交給中天？】

▌故事是這樣的

我走進學校附近的便當店，我坐下來吃飯，我看著壁掛電視給我滿滿中天的大平台（小編吃的店真的都鎖定中天），再看看電視標題：「在韓流助攻下，最佳動畫短片『包子』也把小金人抱回家」、「韓流發威助攻！包子奪奧斯卡最佳動畫短片」、「異相？！三市長合體　天空出現『鳳凰展翅』雲朵」。然後呢？然後中天就被NCC罰了。

▌NCC淪為民進黨的打手？

NCC是 #二級獨立機關，名為獨立就是想要 #排除政治影響力，但即使獨立也仍然是行政權的一環，基於 #行政一體 原則，行政權只能減損不能完全剝奪，這樣才可以落實 #責任政治，就是讓應該負責的人對該負責的事實際上是有辦法控制的。因此我們就要來想我們要減損的是「#人事任免」還是「#事的指揮監督」，但如果就「事」的部分讓行政首長享有否准的權限，將會使獨立機關完全不獨立，所以我們才要堅守「人事任免權」的底線。這也就是當初立法院想要以政黨比例代表來瓜分NCC 5/6的名額被大法官打槍的原因，因為等於實質上剝奪了行政院長的人事任免權。而且既然是要去政治化，怎麼最後會變成泛政治化？（想更了解，請進 #釋字613）
–
稍微了解了作為獨立機關的NCC的設立原理，來看看現在的NCC是怎樣呢？
–
2007年修法通過後，現在的國家通訊傳播委員會組織法第4條是這樣說的：「委員七人，均為專任，任期四年，任滿得連任，由行政院院長提名經立法院同意後任命之，行政院院長為提名時，應『指定』一人為主任委員，一人為副主任委員。委員應具電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗，且同黨籍不得超過委員總數1/2。」
–
上面的規定放棄了政黨比例代表制，也改變了主任、副主任委員產生的方式，過去是由委員間互選再由行政院長任命，現在則是改採行政院院長從裡面自己選再經過立法院同意，有人質疑可能產生行政權介入NCC業務的疑慮。但在小編看來，主副委員在組織法的規範中也是主持會議而已，既然還是採行合議制，由大家共識決討論出結果，對於法律上的獨立性來說應該不會有太多問題。倒是在「任滿得連任」的部分小編比較有疑慮，NCC跟大法官一樣，都是希望去政治化而達到獨立的終極目標，那讓他得以連任，就有可能導致為了連任做出迎合執政者的決定。關於組織設計大家也還可以再想想看啦！

▌為您插播一則三立的新聞「（北港）朝天宮天空突然出現一道紅光，形狀看似一條巨龍」！

啃！抓到了吧！你看看，偏綠的媒體報導這種你們說的未經查證的新聞，NCC你們怎麼不罰？
–
這裡想跟大家說一個概念——「#不法平等」，我們都知道行政機關應該秉持著平等原則在辦事，也就是說對於相同事務應該給予相同對待，不過當行政機關怠於行使他的權力，導致有個案因違法狀態沒有被排除而獲得利益，這時候被處罰的人並不能因此主張要享有跟對方一樣的利益。其實稍微想一下，應該不難想到是因為要 #維護法秩序狀態 的目的，而盡量使行政的結果導向正確的道路。
–
所以，不少人說NCC不抓三立就只抓中天，暫且拋棄藍綠，單單就法律來看，這些人的主張也不應該被採納。當然不是說「僥倖」沒被抓就代表三立做的是對的，我們還是沒有想把新聞當茶餘飯後的笑談，不過或許類似事情發生的頻率也是NCC裁量的範圍，#便宜原則 的概念。

▌號外！那你有聽說最近公平交易委員會要介入小吃店都播中天這件事嗎？

應該很困難，合先敘明。
–
有人說有可能是收收視費讓小吃店鎖定中天，因此大家就在討論可能可以用的法條。像是 #公平交易法第23條，但在「爭取交易」這件事，因為我們是跟系統業者交易，而不是頻道業者，所以這條規定就很難成立。再來是公平交易法第20條第2、3款的問題，因為 #限制競爭 必須要有明顯阻礙排擠的情況，即使很多人說到哪都是中天，也應該要經過可靠的田野調查才能決定，即使真的有明顯阻礙排擠的情況，那小吃店跟頻道業者也沒有交易關係，應該也是很難成立。

▌中天也要言論自由？

我們稱呼新聞媒體是 #第四權，認為媒體是獨立於行政、司法、立法以外的第四權，因為媒體較一般百姓掌握更多的資源，因此賦予他們更高的期待去監督政府。讓新聞自由獨立於言論自由外，成為一種 #制度性權利，使新聞媒體能真正的去達成他們的使命。而承認是制度性權利的好處，就是可以賦予他們採訪權、拒絕提供資訊來源權以及較大不受搜索扣押權等抵禦國家公權力的控制，當然也可以課予新聞媒體更多的義務，比如調查、查證義務，畢竟我們當然期待從新聞媒體上能獲知的是較為正確的消息。

▌再關心一次假新聞！

📍王鼎棫｜2018年十大憲法事件回顧（第二點）
https://buff.ly/2ON7Lsl

#願我們終有一天不會把新聞截圖當作笑話 #雖然真的笑得很開心

最後雙手供上NCC新聞稿連結：
https://buff.ly/2I3n2Uk

「聽見人民的聲音，行政院對2018選舉的檢討」

2018年九合一選舉已經結束，每張選票不僅是人民對政府的期待，也應視為對政府施政的檢驗。選舉結果明白顯示，人民對施政並不滿意。身為行政院長，難辭其咎，自應與團隊虛心檢討，方不辜負人民藉此次大選所傳達的強大聲音。行政院會從人民的角度，檢討敗選的原因，也必須按人民的需求，調整施政。

今天的報告分三部分：
第一、人民最期待政府做什麼？
人民最期待政府改善經濟。
很多人努力工作，省吃儉用，生活仍然拮据，真能存錢也不多，生活品質不易改善，遑論買車、買房。年輕人不太敢結婚、生子。
大家希望優質工作多一點，薪水高一點，生意好一點，房租、房價低一點，每個月多存一點錢，吃健康一點，生活品質好一點。這些需求如果能滿足，成家立業就比較容易，為人父母者也比較不用擔心孩子將來找不到好工作，無法過生活。
我相信經濟不是人民唯一的願望，但大家最期待政府把經濟顧好，這樣才能安心追求其他目標和價值。

第二、政府過去兩年多的施政，是否符合人民最急迫的需要？
政府這兩年多來，並未滿足人民最急迫的需要，讓人民失望、不滿的施政包括：
一、未能深刻體會人民生活的辛苦
全球資本主義拉大貧富差距，數位、平台經濟創造的新商業模式對傳統產業產生衝擊，都對台灣的經濟發展發生影響。過去兩年多，台灣的總體經濟表現不差，政府公布的數字指標也都是真實呈現，但經濟成長的成果並非人人受益，尤其是部分產業承受轉型的陣痛。低薪加上物價，內需型服務業營運困難，基層民眾對經濟成長無感，政府未即時察覺並即時改善。

農產品產銷失衡，雖然是長期存在的問題，但近年來因氣候變遷影響更顯嚴重，而政府過往措施已系統失靈，不但沒有超前佈署，預作調控，訊息掌握也不足，農漁民權益沒有得到即時關照。

過去兩年來，中國以減少陸客數量作為抵制台灣的手段，造成以觀光產業為主的縣市流失許多商機，新生客源包括新南向客源雖然補足缺口，但遊客多停留於中、北部，而南部、東部地區深受影響，觀光業者業績滑落自有怨言。

二、政策規劃不夠周延完善
勞基法一例一休的初次修法倉促，未顧及台灣勞資狀況及台灣中小企業面臨數位經濟新商業模式帶來的挑戰，勞資權益的平衡欠缺輕重緩急思維，造成中小企業作業困難，基層勞工生活也受到衝擊，雖然經過再次修法給予彈性，但民怨已成！

台灣每年秋冬季節所面臨的空污及P.M2.5懸浮微粒影響民眾健康，其中牽涉專業及科學問題。能源開發與空污防制本應循序漸進，逐步達成，但因空污法規劃不周，期程訂定操之過急，授權環保署嚴格執行老車污染物排放標準，引起抗議不滿及社會不安，顯見事先規劃與溝通皆有不足。

選務公開、公平、公正是台灣最引以為傲的事蹟，然而今年九合一選舉合併公投，整個規劃未臻完善，民眾等待排隊時間過長及一邊開票一邊投票的現象，均惹民議。

三、改革做法引發重大爭議和不滿
2016年民進黨贏得總統大選與立法院多數席次後，首次完全執政。基於人民對改革的期待，開始啟動年改、勞基法、轉型正義、司法改革等工作。改革用心雖獲民意支持，但大部分民眾在不瞭解實質內容情況下多有誤解，以致於在執行時引發爭議，尤其在假訊息的攻擊下，只有負面效應，改革沒有呈現正面的支持力量，司法改革尙未有明顯進展，也招來民怨。促轉會的「東廠事件」，更嚴重挫傷政府的公信力，使改革進一步蒙上陰影。

能源政策力推再生能源，但能否靠再生能源和其他非核發電，達成2025年非核家園，儘管政府有決心，但社會有所保留，尤其是環保團體對深澳電廠和觀塘天然氣接收站的興建有不同意見，即便深澳電廠採用超超臨界機組，觀塘天然氣接收站則盡量降低生態衝擊，但反對聲浪仍大，讓社會和企業相當憂心，對台灣未來的電力供應，沒有足夠的信心。

四、假訊息攻擊來勢洶洶，政府欠缺有效、快速的因應能力

傳統文宣及訊息澄清因應方式，在本次大選中已完全失靈，網路已重新定義媒體及輿論。對於假訊息的流傳與不實攻擊，在第一時間無法遏止，部會處理態度不夠積極，政府部門也缺乏在網路有效的說明，讓政府在數位時代中無法掌握民眾的偏好與需求。

五、立法與行政的互動要領及政府用人皆有待改進
依據現行憲法，總統及立法委員民選產生，行政院院長由總統任命。但政策與法案擬定則由行政與立法部門共同形成，目前立法行政互動與溝通顯然不足，民意無法及時反應在政策的檢討上，亦應從速檢討與改進。憲政制度上，也應有另一番考量。

政府能否用對的人做對的事，也經常受到社會批評。日後應正確判斷、用人唯才，方不致造成施政問題。

第三、接下來政府該怎麼做？
此次敗選原因是民進黨政府沒做好，失去民心，但並不代表台灣人民願意用犧牲主權和自由、民主、人權的生活方式，來換取經濟利益。
未來政府各項施政，應輕重緩急掌握得宜，完整規劃並有效執行，包括人民最關心的經濟、教育、環保政策等，除了專業的考量外，也都要從人民的角度思考：這項施政對多少人民有幫助？有什麼樣的幫助？是否能即時幫助人民？會不會帶來負面衝擊？有符合人民迫切的需要嗎？以此進行各項施政檢討，並在追求經濟繁榮的過程中，不忘公義價值。
政府應該記取這寶貴的一課，誠實面對過去兩年多來的錯誤和問題，並根據人民的需要，來調整政策，用實際的行動和改變，再度爭取人民的信賴和支持。
總結而言，民主政治的精義在於廣大人民第一，安居樂業至上。在政黨輪替已步上常軌的台灣，任何執政黨都只是階段性存在，然則國家生機無窮。政府深刻體認，唯有與廣大人民同一呼吸，與廣大社會同一脈動，俾不愧對台灣人民的託付，才能對國家作出貢獻。
去年9月我堅定地來接任行政院院長，因為當時的執政已經出現問題，我願意協助解這個難局，但很可惜，經過一年的努力，並沒有成功。11月24日我堅定地留下來穩定政局，民進黨已經大敗，但不能夠敗不成軍，不能夠潰敗，更何況在我任內發生的普悠瑪事件，立法院已經排定要我到立法院報告，我也希望能夠就後續的公投事項，跟立法院共同妥善處理，也希望讓立法院審議中的預算跟各項法案能夠持續順利地推動，現在我也要跟社會報告，時間一到我也會堅定地離開，負起政治責任，不讓檢討流為空言。
11月27日我重新回到我曾經服務12年的國會殿堂，全國最高的民意機關接受備詢、接受質詢，我深刻感受到，民主政治肩負起政治責任是最高的價值，任何人都不可違背，更何況我是「民主萬歲」的人。但是在此之前，我與我的行政團隊都會全力以赴，不會讓行政空轉，不管是我堅定地來、堅定地留下、或堅定地離開，都不是為了我個人，我不計毀譽，我都是為了大局、都是為了台灣，也只有我離開，總統才有可能大破大立，新的局面才有可能產生。

這兩天，黃煌雄先生主持的台灣研究基金會，在國家圖書館舉辦被稱為「最狂的研討會」，研討總統直選與憲政體制的相關問題。這是我在這次研討會提出的書
面論文。

我在口頭報告時特别指出，台灣的民主不但是台灣歷史的大事，也是人類歷史的大事。因為台灣的民主讓傳統的中華文明脱胎換骨，成為不但不會和當代西方文明互相衝突，而且可以拯救當代西方文明的新文明。台灣的民主讓台灣成為「最美的是人」的新文明社會。而台灣民主的外溢效應，正在改變中國大陸，因而也正在改變整個世界。

台灣採行雙首長制的爭辯與實踐

　　　　　　　　　　許信良　2017.09.13
　
國是會議與總統直選

　　一九九０年六月，黃信介主席和張俊宏秘書長領導的民進黨中央，參與了國民黨李登輝總統召集的國是會議，積極主導整個會議的進程，最後並讓會議通過了民進黨所希望達成的結論。

　　民進黨在這個會議正式提出了總統由全民直選的主張。

　　總統直選和國會全面改選，是一九八０年代的台灣民主運動最主要的兩項具體的政治改革訴求。在一九九０年的國是會議，由於國會全面改選已經是當時的國民黨政府同意接受的改革，民進黨因此集中努力要讓會議接受總統直選。

　　在這次會議之後，國民黨並不打算就此接受會議的結論，支持總統直選。在會議之後成立的「國民黨憲政改革策劃小組」，成員包括當時的行政院副院長施啟揚和行政院研考會主委馬英九，仍建議總統選舉方式採「委任直選」。這就是為什麼在一九九一年四月進行的第一次修憲以及一九九二年三月進行的第二次修憲，雖然強化了總統的職權，卻並未修改總統的選舉方式。

　　是民進黨的激烈抗爭和堅決意志，讓兼任國民黨主席的李登輝總統在最後關頭選擇支持總統直選。

　　就在第二次修憲會議舉行期間，民進黨於一九九二年四月十九日發動了數萬群眾佔據台北火車站附近的街頭，準備作無限期的抗爭活動，要求國民大會通過總統直選的憲法增修條文。這是一場非常慘烈的抗爭：所有民進黨的領導者都在大雨滂沱中夜宿街頭，而群眾則與軍警衝突不斷。這個活動持續六天五夜之後，被國民黨政府動用軍警強行解散，但是，它所召喚起來的人民支持總統直選的力量已經勢不可擋。

民進黨的憲改小組會議

　　國民黨政府於一九八七年解除了在台灣施行長達四十年的戒嚴。作為台灣民主運動領航者的民進黨，在此之後關注的焦點，逐漸從結束舊體制的抗爭轉移到規劃新體制的建構。為了凝聚黨內對參加國是會議的意見，也為了準備提出民進黨本身的憲法版本，從一九九０年四月到六月，民進黨中央組織了十場密集的憲政小組會議，由政策中心主任黃煌雄擔任召集人。這可能是台灣歷史上最認真的關於憲政問題的討論。幾乎此後二十年民進黨所有的領導菁英都參加了這個盛會。

　　總統直選很快成為與會者的共識，但是，並非沒有反對的聲音。反對來自兩方面：主張內閣制的憲法和政治學者認為虛位元首不必直選；而擔心政治強人再現的民進黨人則憂慮總統直選會助長這個趨勢。老牌自由主義者傅正表達得最為直白：
　　“基本上，我還是主張內閣制比較民主。我覺得李登輝的胃口越來越大，將來再配合民進黨主張總統制的話，他權力越來越大，我看將來不得了。我想應該把他拉一點下來，可能好一點。民進黨當初主張總統直選應該有一個很大的背景，因為由老代表來選總統根本沒有民意，所以才主張總統直選。＂

　　屏東縣長蘇貞昌也呼應傅正的看法：
　　“民進黨會提出總統直選及民間的呼聲有一前提，那就是總統是由老代表選出，這才是最重要的問題。如果將來的設計已進入到國會全面改選，產生的代表再去選出虛位總統，那民間還會不會對總統民選有那麼殷切的需求：這是值得觀察的。
　　如果總統由民選產生，那絕對不是虛位元首。設計一個虛位的元首，這比較合憲法精神。＂

　　至於支持總統直選的理由，那就多了。首先，這是民進黨黨綱的主張。其次，這是民意強烈的盼望。再來，這是國民主權的實現。最後也是最重要的，這是能讓民進黨早日執政的最有力手段。

張俊宏的滔滔雄辯

　　對於最後一項理由，才華橫溢的黨秘書長張俊宏展開了古希臘式的滔滔雄辯：“我不是為了民進黨的執政，而是為民主政治體制的運作，需要有反對黨執政的機會。反對黨有執政的機會，民主才會上軌道，所以才一直在設計讓民進黨有執政的機會，不是偏愛民進黨，而是偏愛民主。讓國民黨有在野的機會對它的體質絕對有幫助的。
　　我不否認民進黨在議會中也有可能得到政權。但實行總統制或總統直選也好，並不否定原有從議會取得政權的機會，而是開拓另一個戰場。
　　如果增加第二個機會將影響到第一個機會，這就需要衡量，如果增加第二個機會不但不會影響第一個，反而增加第一個機會的可能性，那我們要不要否定這種機會？
　　我相信選立委在國會成多數比選總統難，選總統容易，這個道理和選縣長一樣，選議員反而比選縣長困難。台灣長久以來的選舉給我們一個經驗，層級越低我們越難選，層級越高越好選。原因只在於國民黨作票買票。我們要當選，只有把作票買票壓到最低，我們才有辦法當選。層級越高的選舉越難作票買票，尤其是一對一的首長選舉，要防止他們作票買票比選民意代表容易。原因是群眾運動。這是我們四十年來防止國民黨作票買票的戰略，這是很危險但很有效的方法。把群眾運動搞到狂熱會使作票買票的人膽寒。縣長選舉是大家關注的，我們從這裏得到一個啟示：縣長選舉會狂熱，狂熱可以防止買票，而總統選舉的狂熱，是百倍於縣長選舉，這是可以預想而知的。而有對手的總統選舉，全民的狂熱，可能是把現在敗壞到極點的選風加以改善的轉機；說不定選總統比選縣長、民代都容易！＂

　　張俊宏的這番言論，是針對呂秀蓮認為民進黨在結構全面改革的國會選戰贏得過半的機會不會少於贏得直選總統的觀點，所做的回答。大多數的與會者贊同張俊宏的看法。這連不贊成總統直選的傅正也同意張俊宏的大膽預言：民進黨極有可能在李登輝之後從總統直選贏得執政。

　　十年後讓這個預言成真的，是一位剛當選立委的年輕與會者陳水扁律師。他對這個預言的興趣，遠遠超過對體制的爭辯。他在小組會議有了結論之後，簡單地說了幾句嘉許的話：
　　“基本上總是採取美國式的，就是三權分立及總統民選。我一向主張這樣，不論是階段性、一貫性、或是策略性，民進黨才有機會執政。今天大家有這樣的看法，我很高興。＂

　　總統直選雖已定案，支持內閣制的聲音並未因此息鼓。在民進黨內支持內閣制的力量遠比反對總統直選的力量頑強。絕大多數關心憲改的法政學者支持內閣制，大抵出於學理的成見。著名的台大憲法教授李鴻禧曾經在一場研討會上說：＂我是教憲法的，我不知道有比內閣制更好的制度。＂

　　小組會議的參與者多數能夠接受的論點，是認為內閣制比總統制更能鞏固民主，防止獨裁。針對這個論點，張俊宏也有非常精彩的批駁：
　　“總統制不必然導致獨裁。內閣制是行政和立法的結合，是高效能政府機器的設計，反而是比總統制更容易創造獨裁者的設計。
　　總統制根據孟德斯鳩三權分立的理論設計，把政府當成「必需之惡」，要想辦法牽制它；定期選舉、國會、司法的牽制，它是防止獨裁者的一種設計。如果是擔心獨裁者，我倒覺得總統制是防止，而內閣制是創造獨裁者的設計。＂

　　相較於支持內閣制，支持美式總統制輕鬆很多，似乎大可不必論證。台灣的政治和知識菁英，對屬於美國的事物很少會提出質疑，尤其當一九九０年蘇聯集團崩解、美國威望如日當中的時候。就像陳永興醫師所說：
　　“我去美國參加四場的國是座談會，裡面也有作問卷調查表，百分之七、八十都贊成總統制。這很自然除了現實政治上的考慮，另外就是他們感覺在美國社會這個制度沒什麼大問題。＂

　　所以，在四月二十日舉行的第二次憲政小組會議就決定接受美式總統制作為民進黨版憲法「民主大憲章」中央政制的依據。

　　但是，由於民進黨的立委們不贊成廢掉行政院，而憲政小組召集人黃煌雄也一再強調立法院和行政院的互動仍是台灣政治發展的中心，應該和總統直選一樣成為新中央政制的兩大支柱，因此，經過六場會議之後，憲政小組最初提出的「民主大憲章草案」是總統制和內閣制的「混合制」。

　　簡單說，這個草案雖然增強了總統在中華民國憲法本文中關於總統的職權，卻並不改變中華民國憲法原來就具有內閣制精神的行政和立法關係的設計。

　　最重要的是，行政院長的任命仍需經國會同意。

　　我在那年的五月二十日，經特赦出獄，開始參加這項研討。

　　在六月十六日舉行的第一次憲政小組擴大會議上，很多人批評這個混合制，認為要麼採總統制，要麼採內閣制，不要拼裝。

　　我支持總統直選，但不支持總統制，也不支持內閣制。我極力主張法國第五共和式的雙首長制。

對總統制和內閣制的批判

　　我認為憲政體制最重要的是要可以運作，而總統制和內閣制都很難在台灣運作。

　　美式總統制可以在美國運作，是因為美國的政治文化有尊重三權分立的傳統。美國體制的精神是：行政、立法和司法三權既分立又互相制衡。如果沒有尊重分立的憲政傳統，制衡就會造成癱瘓，就會動彈不得。

　　依據美國憲法，總統的重要人事任命都需經過參院同意。總統和參院多數不屬同黨，在美國歷史上屢見不鮮。如果參議員沒有尊重行政分立的憲政傳統，黨同伐異，以政黨立場行使同意權，美國的總統制根本無法運作。

　　黨同伐異正是台灣的政治文化，如何能採行美式總統制？一個在國會屬於少數黨的總統，如果採行美式總統制，只能坐困總統府，連一個部長都無法任命。

　　台灣不適於採行內閣制，因為內閣制要能運作得好，需要成熟的政黨政治，需要嚴格的政黨紀律。台灣並不存在這樣的條件。

　　英國的制度，是內閣制的典範。

　　英國國會的下院是英國的政治中心。

　　英國的國會大廈富麗堂皇，但下院的議事堂卻只是一個簡樸狹窄的小房間。絕大多數下院議員在議事堂裏連坐位都沒有，更不用說發言權了：他們只是搖旗吶喊的政黨投票部隊；他們絕不被容許在投票時缺席，也絕不被容許公開發表和所屬政黨立場不一致的談話。

　　這就是國會至上的英國國會的傳統和文化。我們的立法委員們學得來嗎？

　　就因為有那樣嚴格的政黨紀律，所以，只要在國會有一席多數，就能保證穩定執政，不被倒閣。這就是內閣制成功運作所需要的條件。

　　英國政黨所以能維持嚴格的黨紀，是因為英國社會已經成熟到能選黨不選人，沒有人能不靠政黨提名當選國會議員。在台灣，政治人物還主要依靠個人條件和個人經營而當選。這就很難有嚴格的黨紀。

　　法國第五共和的雙首長制正是為解決法國內閣制的歷史困境而作的設計。傳統上，法國也是屬於國會中心的內閣制國家。在第四共和時期，法國政黨林立，政局不穩，以致政府無力解決國家面臨的重大問題。

　　從一九四六年到一九五八年的第四共和十二年期間，法國經歷了十六位內閣總理，政府的平均壽命只有半年。

　　第五共和雙首長制維持了總理對國會負責的舊傳統，但創造了總統成為憲政運作中心的新體制。除了給總統在國防、外交、維護憲政運作和司法正義這些特別責任的專屬權力，更給總統不經國會同意任命總理的行政領導權。透過這項權力的行使，不但可以確保在國會出問題時政府運作的順暢，也可以確保總統領導國家的意志可以受到政府必須的尊重。

　　我力爭以法國第五共和的雙首長制作為藍本，設計民主大憲章的中央政制。民主大憲章的最後版本，完全實現了這個想法：總統不但任命行政院長，主持行政院會議，並且還得解散國會。

　　我一直相信，法國的雙首長制是最適合台灣國情、最能在台灣有效運作的中央政治體制。一九九四年八月舉行的第三次修憲，雖然終於完成了總統直選，卻並未取消立法院對行政院長的同意權。對於這樣的結果，我是非常失望的。

兩黨合作修憲

　　一九九六年，我第二次擔任民進黨主席，忽然接到國民黨李登輝主席希望再度合作修憲的提議，真是大喜過望。因為國民黨開出的修憲項目清單，清一色是民進黨長期的政治訴求。

　　這個清單包括：取消行政院長任命的立法院同意權、凍省、廢除國民大會、廢除鄉、鎮市，以及停止與此相關的五項選舉。

　　由於國民黨中央和民進黨中央的充分合作，這些重大的進步改革訴求，除了廢除國民大會外，都成為當年十二月舉行的國家發展會議通過的結論。

　　可以想見，反對的聲浪從四面八方撲來！

　　民進黨中央根據國發會的結論，提出以法國第五共和的雙首長制作為藍本的中央政制版本，參加一九九七年六、七月舉行的第四次修憲。黨內的反對意見和一九九０年為制定「民主大憲章」時的討論大同小異，但強烈許多。原因是這時民進黨在立法院的力量也遠比一九九０年時強大許多。

　　我親自帶領一個包括秘書長邱義仁、政策會執行長郭正亮、中國事務部主任陳忠信、文宣部主任陳文茜在內的憲改小組，為堅定地護衛民進黨的修憲立場作理論準備。

　　一九九七年五月三十日，以張俊宏、姚嘉文、林濁水、郭正亮四人的名義，發表了一篇題為「不要成為反改革的歷史罪人」的文章，對民進黨的修憲主張作了非常有力的說明。這篇文章指出當時的中央體制必將成為政局亂源。主因有三：
　　“首先，現行憲法賦予民選總統的職權明顯不足，與台灣人民的期待落差太大，將使民選總統與憲政體制不斷爆發衝突。目前的李登輝總統所以並未產生困擾，是因為他身兼國民黨主席，仍可透過國民黨的威權體制行使權力，但一旦新任總統不再是國民黨主席，將被迫訴諸體制外手段才能有所作為，因而造成民選總統與憲政體制的衝突。
其次，現行憲法針對行政與立法的衝突，欠缺化解僵局的機制，一旦政府不為國會或人民信任，並無任何體制內管道可以迫使政府改組。非民選的行政院長即使已經不被信任，竟然還擁有主動覆議權，而覆議必須國會三分之二多數才能否決，更使非民選的行政院長得以三分之一少數維持統治，因而造成行政與立法之間嚴重的權力失衡。
最後，現行憲法有關國會制度的規定，也有頗多缺失。舉凡質詢、調查、聽證、審計等國會職權，或是完全缺如，或是掛一漏萬，使立法院往往陷入癱瘓政府有餘、卻監督政府不足的矛盾情形。
不管是民選總統的權力不足，或是行政與立法的僵局無解和權力失衡，或是國會制度的嚴重疏失，都將成為台灣政局動亂的制度性根源。＂

　　這篇文章也引述著名的法國憲政學者杜瓦傑的說法，指出：「最好的憲法是適時的作品。」這篇文章作了這樣的論述：
　　　　“從全球憲政發展的經驗可知，不管是內閣制、雙首長制、總統制，都是民主國家行之有年的良好制度。憲政體制本身並無絕對好壞，體制選擇是否妥當，並不能只分析體制本身的法理邏輯，更應檢視體制是否適合當地的歷史社會條件，例如當事國的國際處境、政黨生態、政治社會文化等等。著名的法國憲政學者杜瓦傑即因此指出：「最好的憲法是適時的作品」。
有鑑於台灣當前的國會生態，我們反對內閣制，認為內閣制將導致黑金坐大和政局動盪。我們主張民選總統應有一定實權，成為超然中立的全國領袖。但從全球第三波民主化的經驗可知，新興民主國家必須同時兼顧國家整合與民主鞏固，才能在穩定中求發展。針對中央政府體制改革，民主進步黨因此提出雙首長制和改良式總統制，並認為二者都遠優於蔣介石法統體制。＂

　　這篇文章更詳盡周密地辯護了民進黨版的雙首長制內涵：
　　
　　“長期以來，國內憲法學界往往只以內閣制和總統制為尊，對於雙首長制不但不夠熟悉，而且還充滿各種過時偏見。部份人士甚至積非成是，不但誤以為雙首長制只有法國採用，更把雙首長制等同為因人設制的「戴高樂憲法」，批為憲政異端。最近強力推銷總統制的「民間監督憲改聯盟」，可說是典型代表。

我們必須指出，該聯盟對於全球憲政發展的了解不夠周延，仍然停留在早已過時和過度簡化的二分法，對於總統制得以成功的歷史條件也未深入檢討。

事實上，總統制作為新興民主國家的憲政選擇，直到最近才開始有成功的例證。一九八四年，全世界約有二十二個民主國家，其中內閣制十五個，雙首長制六個，總統制只有一個美國。隨著全球第三波民主化的展開，至一九九一年，全世界已有四十七個民主國家，其中內閣制二十七個，總統制十二個，雙首長制八個。但須注意的是，不少原本採取總統制的新興民主國家（如波蘭），後來都因為總統與國會的僵局難解，而逐漸轉向雙首長制（目前已經超過十個，而且還在繼續增加之中）。

顯然，三種憲政體制都是民主國家行之有年的良好制度，並無所謂絕對優劣﹐必須就各國特有的歷史條件才能評斷。遺憾的是，該聯盟分明對於全球憲政發展有所疏忽，卻儼然以「知識的傲慢」指責雙首長制的「無知」和「錯誤」。
我們無法接受這種欠缺公允和自以為是的分析方式。

該聯盟對於雙首長制的偏見誤解﹐已經簡化到令人難以置信的地步。更離譜的是，他們完全不區分國民黨版和民進黨版，一律予以痛批，對於民進黨版歷經數月的細部研究成果，例如限制總統只有被動解散權，毫無公平對待，嚴重違反了學術討論的基本規範。

　　針對該聯盟的指控，我們將分為三點逐項反駁。

首先，他們批評雙首長制將產生「民選皇帝」，認為「總統將成為行政院的太上皇」，這顯然是對雙首長制的天大誤解。畢竟在雙首長制下，總統通常並未直接指揮行政機關，行政機關仍統由行政院長指揮，總統所享有的外交、國防、大陸政策等決策權，依民進黨版只是政治影響，並非行政權力。儘管由總統任命行政院長，但總統並不能任意免職，必須以行政院長的主動請辭為前提。此外，行政院長對於總統命令仍有廣泛的副署權，總統並不能單獨統治。

顯而易見，民進黨版雙首長制的總統權力，遠小於總統制的總統權力。

　　不過，由於他們對於國民黨版和民進黨版並未區別，因此一味認為雙首長制將產生超級總統，尤其當府會同黨時為然，這種論調也是似是而非。畢竟即使府會同黨，民進黨版雙首長制下的總統，仍然無法直接或單獨統治。反倒是在總統制下，一旦總攬行政權的總統能夠掌握國會多數，頗易發展出超級總統，如美國新政時期的羅斯福總統，就幾乎成為「民選皇帝」。

其次，他們批評雙首長制一旦發生左右共治，將因為行政權分裂而導致政治僵局。事實上，一旦府會不同黨，總統制的府會對峙反而欠缺化解僵局的機制，雙首長制反而可透過解散國會和倒閣，避免府會對峙的長期惡化。

顯而易見，一旦府會不同黨，雙首長制比總統制更能提供化解僵局的機制。

不過他們又辯稱，一旦府會不同黨，好不容易當選的台灣總統豈有可能自我節制，把大權讓給國會指定的行政院長？至此，他們突然完全不相信體制約束，
認為台灣總統必將基於民選實力而與國會多數對抗。問題是，如果台灣總統果真如此無賴，總統制所造成的政治災難恐怕更大。按照他們的邏輯，總統制下的無賴總統將會不斷訴諸否決，試圖只以三分之一的國會席次維持少數統治。

最後，他們批評雙首長制「總統有權無責」，認為總統將把行政院長當作代罪羔羊，不站出來直接負責。這種情形固然可能發生，但將取決於總統決策的透明程度，以及行政權劃分的明確程度。依照民進黨版的設計，不管是國安會的例行決策，或是總統職權的明確界定，都試圖避免上述情形的發生。

綜合上述，不管是「民選皇帝論」或「政治僵局論」，對雙首長制都無法成立，反倒是總統制反而比較可能產生以上弊端。至於「有權無責論」，雙首長制也未必發生，只要經過類似民進黨版的細緻設計，理應可以避免。

從全世界第三波民主化的經驗可知，新興民主國家不但需要國家整合，同時也需要鞏固民主。相較來說，總統制較有利於國家整合，內閣制較有利於民主鞏固，但總統制固然有助於確保國家整合，卻可能因為民主根基不深而導致總統獨裁。而內閣制固然有助於確保民主鞏固，卻可能因為國會素質不良而導致政治腐敗和倒閣頻仍。

為了兼顧國家整合和民主鞏固，不少民主國家因此採取綜合內閣制與總統制優點的雙首長制。

相對於內閣制，雙首長制較有利於國家整合。民選總統成為全國領導中心，不但可以避免倒閣所造成的政局動盪，同時也能維持必要的改革動力，避免國會黑金勢力完全主導政府。

相對於總統制，雙首長制較有利於民主鞏固。總統與行政院長的明確分工，以及行政院長介於府會之間的協調，不但可以避免總統獨裁，維持府會的權力平衡，同時也能避免政治僵局，化解府會的衝突對峙。

此外，雙首長制也較有利於總統成為超然中立的全民領袖，只就國家安全事務成為領導中心，不致因為總攬行政而難免涉入黨派之爭。＂

李登輝與羅福助

　　我個人完全贊同這篇文章的所有論點。另外，為了突顯修憲對當時的現實政治的重大意義，我在許多場合更特別強調：

　　贊成或反對取消立法院的閣揆同意權，實際上是支持李登輝主政或支持羅福助主政的選擇。

　　在一九九七年，黑道「天道盟」的老大羅福助初次當選立法委員，透過他私人對王金平院長的影響力，就成為立法院事實上最有權勢的立法委員。他曾經讓黑道把他討厭的地方政治人物汐止鎮長廖學廣關進放到深山上的狗籠裏，竟能不受司法追究。

　　當時的台灣，黑金猖獗，黑金勢力幾乎把持所有的地方民意機構。立法院所以還未淪陷，只因為有一個受威權傳統庇佑的兼任國民黨主席的總統。

　　但是，這種源自傳統的威權，正隨著民主化的進展，逐漸消失。如果立法院繼續保有閣揆同意權，自主意識逐漸抬頭的立法院終必會完全自主地推出多數立委所支持的閣揆，進而完全控制整個行政體系，完全控制整個國家。

　　如果不受節制，與財團關係良好的王金平加上與黑道淵源深厚的羅福助，要長期掌控立法院的多數是不成問題的。黑金正如逐漸甦醒的怪獸，終將不可控制。

　　中華民國憲法的原初設計，就是內閣制。
　　
　　如果不能直接任命閣揆，即使經過三次修憲擴充的總統職權，也終必成空，中華民國總統終究還是虛位元首。因為受到國會支持的可以完全掌控政府預算和人事的閣揆，最後一定可以讓憲法規定的總統專屬職權形同虛設。

經過無數次艱辛的協商和折衝，一九九七年夏天舉行的第四次修憲，終於通過了雖不完備，但卻不失法國第五共和雙首長制精神的中央政治體制。修正後的新體制內容包括：
取消立法院的閣揆同意權，總統直接任命行政院長。
賦予立法院倒閣權，而總統於立法院倒閣後，得宣告解散立法院。
當行政院對立法院通過的法案要求覆議時，立法院維持原法案的門檻由出席三分之二改為全體二分之一。
彈劾總統的提案權由監察院改為立法院行使。

施明德的先見

　　一九九七年施明德擔任立法委員，非常反對取消立法院的閣揆同意權。在修憲期間，有一次他當面質問我：
　　＂如果立法院少數黨總統執意要任命同黨的人擔任行政院長，會怎樣？＂

　　我說：
　　＂只有瘋子當總統才會不在意憲政運作的順暢，給自己找麻煩。＂

　　他接著說：
　　＂如果瘋扁當總統，怎麼辦？＂

　　我當下無言以對。

　　施主席真有先見之明！

　　其實，陳水扁總統在當政期間能不理國會多數，逕行任命閣揆，正好反證台灣不適宜採行內閣制的客觀歷史情境：台灣的政黨政治尚未發展到成熟階段。一個在國會擁有多數的成熟民主政黨，不可能不敢以倒閣的手段，遂行本身的執政意志。不敢倒閣的國會多數，就不是有執政意志的國會多數，就不是有執政能力的國會多數；換句話說，就不是事實上的國會多數。

　　這樣的政治情境，正好是需要法國第五共和模式雙首長制的政治情境。

　　展望未來，台灣是否還會再次出現像二０００年到二００八年那樣由國會少數單獨執政的政局？

　　我相信這樣的機會是很少的。

　　一方面，台灣的政黨政治正隨公民社會的成熟而漸趨成熟；一方面，總統和國會同時選舉，或選舉時間接近，會讓總統選舉的熱潮直接帶動國會選舉。

　　這就是說，未來不太可能出現總統和國會多數不屬同黨的選舉結果；萬一出現這樣的結果，國會的多數也不太可能容忍少數執政。

　　法國第五共和憲法本來就是法國不世出的政治偉人戴高樂，以一生的經驗和智慧，為復興法國苦心孤詣構思的政治工程。它讓法國從二戰之後的歐洲病夫逐漸發展成為今日歐盟的核心大國。它的優越自是不言可喻！

　　戴高樂期待的總統，是能體現國民精神的國家領導者，是能帶領國家走出危機和困境的國家領導者。所以，第五共和憲法特別賦予總統「確保對憲法的尊重」、「確保國家的延續和公權機關的正當運作」以及「保護國家獨立、領土完整、和對條約的正當尊重」等重責大任。

　　這樣的總統當然不會是無所事事、垂拱無為的虛位元首，但也不會是日理萬機、總攬一切的行政首長。過度介入一般政務，反而會無暇也無心成為國家真正的領導者。

　　第五共和憲法讓總統任命總理並主持部長會議，並不是要讓總統成為太上總理，而只是要讓總統領導國家的意志受到必須的尊重。所以法國第五共和憲法賦予總統的職權，並不是指揮行政的最高權力，而是作為國家領導者的絕對影響力。

雙首長制非雙軌制

　　所以，我不認為把第五共和的雙首長制理解為雙軌制的說法是正確的。根據這個說法，如果總統擁有國會的多數，雙首長制就朝美式總統制移動，總統成為事實上的最高行政首長；如果總統沒擁有國會的多數，雙首長制就朝內閣制移動，總理成為國家事實上的最高領導人。

　　我認為這種理解不符第五共和憲法設計的原意，也不符第五共和成立以來體制發展的事實。我認為對法國雙首長制的正確理解應該是：無論什麼時候，無論任何情況，總統都是國家最高領導人，總理都是國家最高行政首長。

　　總統和行政院長分別承擔國家最高領導人和國家最高行政首長的憲政角色，應該也是以法國體制為藍本的台灣現行中央政治體制的精神所在。總統領導整個國家，當然包括領導行政院，但並不直接指揮行政院。行政院的日常政務還是由行政院長全權指揮，受立法院的完全監督。立法院則以行使倒閣權作為最後手段，讓行政院長必須對其完全負責。這就是台灣現行憲政體制所規範的總統和行政院長的憲政權責分際，無論總統是否擁有國會多數，應該都一樣。

總統有權無責嗎

　　那麼，這是不是「總統有權無責」？

　　從一九九０年到今天，一直有人對雙首長制提出這種不公平的指責。

　　「總統由人民直接選舉，當然直接對人民負責，不對立法院負責。」

　　在一九九０年民進黨召開的憲政小組會議，我就作過這樣的答覆。
　　「對人民負責」，在網路時代，更不是一句空話。有充分資訊的全體人民的監督能力，比起由少數政治菁英組成的國會的監督能力，只會有過之而無不及。網路時代的全體人民的監督，可以說是無時不在，無所不在。監督的成果則直接反映在隨時公佈的「總統支持度」民調。

　　何況，現行憲政體制並沒有讓總統享有被國會監督的「免責權」。「中華民國憲法增修條文」如是規定：
“總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出。
　　立法院提出總統、副總統彈劾案。
　　立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立委二分之一以上之提議，全體立委三分之二以上之決議，聲請司法院大法官審理。＂

　　法國第五共和憲法沒有關於總統罷免和彈劾的條文。「政府是必需之惡」，必須嚴加防範：這是非常過時的政治理論！
　
　　這樣看來，還能強說在現行的憲政體制之下總統有權無責嗎？！