【整改時代？】歷年政府十大縱容地產商壟斷行為

現時北京指需要整改香港發展商的「壟斷行為」，但「壟斷行為」的出現，與香港政府過往的房屋土地政策息息相關。那麼房屋土地政策會否來一場有意義的大改革？恐怕言之尚早。

現時政府放風的數個最新措施，非但不是劍指，甚至是鼓勵壟斷行為。這個弔詭之處，暫時被主流公共論述所忽略。以下十個香港政府助長發展商壟斷的行為，是否亦需要一併「整改」？

◾助長發展商加速圈地

多年來各種類型土地的發展管制，有維護城市景觀、保障生活質素與不同群體的權利，更有避免發展商全面壟斷土地資源的政策功能。但近日最新報導消息，傳出林鄭放風要大肆為發展商發展「起釘」，除放寬早已被發展商割據的濕地的發展地積比，亦打算向發展商視為「豬頭骨」的祖堂地開刀，鬆綁出售限制，預期發展商將能在新界加速囤地。

今次全方位的發展鬆綁，亦劍指市區土儲。自2010年起林鄭將強拍條件由9成收購門檻放寬到8成，十年後，今日有放風林鄭政府將舊樓強拍條件再降至7成。強拍底線似乎容許「無限後退」，在法例上不斷合理化發展商壟斷式收樓行為，相信「田牲式」收樓手法會更加放肆，而舊樓小業主及租戶的議價空間卻退無可退。

有趣的是，早前外投行的數據分析，在今次中央施壓下，估計恒基的地產謀財策略(農地王及私人市區收樓)將受最大影響。然而，今次放風的強拍放寬卻令市區舊樓最多土儲的恒基最受惠。政府跟發展商之間捆綁利益關係，在現時中央針對發展商壟斷行為下，更顯弔詭及複雜。

◾散播土地「荒」言

由2002年「孫九招」起，政府將香港房屋政策「定性」為集中土地供應，減少公營房屋供應，將私人房屋供應交由市場決定，是其後樓價飆升的重要因素。歷經20年，政府房屋大方針卻不見有大改變，繼續盲目催谷覓地，甚至不斷提倡天價人工島開，只為「做大個餅」，卻不全面收回棕地、發展商土儲及潛在違規丁地等其他土地選項。只講土地供應的政策論調背後，正配合著發展商動員打手發功，聯手在公眾輿論上背書式輸入「土地荒」的幻象，最後發展商圈地囤地等壟斷行為卻以「公共利益」之名變得合情合理。

林薪最近轉口風表示香港短期「搵夠地」，但劍指官僚「卡關」要加速審批，跟現時發展商指控回應香港房屋問題源自覓地到建屋速度「唔夠快」，明顯口徑一致，更顯政府貫徹親發展商的立場，不斷為發展商釋放土儲，助長由發展商主導香港土地供應。

◾「土地共享」度身訂做兼送基建

作為政府近年重點推銷的「土地共享先導計劃」，本身已被詬病為發展商「度身訂做」。政府以提供基建為由，幫助發展商釋放其偏遠、或有客觀條件限制（如位於濕地旁）而不適合發展的土儲，而公眾因而額外獲得的單位，往往只佔整個發展小部分（*額外*樓面面積的六成作公營房屋用途），發展商甚至能申請將官地納入發展範圍，將計劃稱為「共享」，實在是一個搵笨的公關表演，最後只會助長發展商繼續壟斷香港規劃主導權。

由發展商決定土地共享的選址，會否出現規劃錯配的社區？單從最新一宗共享申請中，恒基建議在林村杜山村鄉郊地區興建近40層高「公屋」，足見其潛在規劃災難。

可能發展商政府觀望政府會否進一步放寬發展限制，亦正與政府討價還價中，過去兩年土地「土地共享先導計劃」只接到三宗申請，就土地供應速度而言，又是另一種「搵笨」。而昨天有發展商接受文匯報專訪就表示，在土地供應方面發展商可扮演更積極角色，表示可以提供多個「公營房屋單位」，參與「土地共享先導計劃」可能是發展商心目中應酬北京施壓的其中一個成績表，能否真的解決房屋問題或壟斷問題只是一個大問號。

◾傾向避開發展商土儲收地

若政府真的動真格應付發展商壟斷及囤積行為，運用過去數十年在法院未嘗一敗的《收回土地條例》（土收）就最適合，將高度集中的業權復歸公有作公共用途，亦能夠增加租住公營房屋供應，舒緩基層居住困境。

政府亦會在收地政策上處處配合發展商。近數年有無數案例顯示，政府會選擇性利用土收針對一般農民、非原居民村甚至小地主，如橫洲、馬屎埔等，而巧妙地被避開發展商土儲，例如屏山北的棕地發展選址，以維護發展商的「私人業權」。「土地共享先導計劃」亦容許政府利用土收收回選址內小業主的業權，為大業主的土地共享申請開路，位於林村的「土地共享先導計劃」正屬此例，申請文件建議政府利用土收收回申請範圍內某些道路的業權，為發展項目興建接駁道路。

單單看林鄭於2019年提出收回十組私人地興建公屋，兩年後現時只能夠收回三組地塊，另外有三組地塊因屬發展商而放棄收回。而宣布收回的三組地塊中，其中一組更是新鴻基地產無法獲得當中位置關鍵的「祖堂地」業權而未能發展，屬「豬頭骨」地，政府收地屬收拾殘局。而發展商和政府亦能分別在收取「壯士斷臂」及「果斷收地」的公關之效，但諸如此類選擇性收地的做法只是在助長發展商壟斷市場的行為。

◾助長囤地自肥兼送發展權

過往新市鎮發展模式，主要是政府收回土地並重新規劃，部分土地再行公開拍賣，沙田新市鎮便是一例。而新界東北新發展區，卻開始加入「原址換地」等概念，（「加強版」的新市鎮發展模式），逐漸將規劃主導權拱手相讓予發展商－發展商可以保留土地的發展權，早年聞風而一湧囤地的發展商大有斬獲，亦能夠決定能在那個位置起樓。

在新界東北發展公佈前，現任財政司陳茂波被涉嫌利益衝突，搶閘新界東北囤地，最後更逃過廉署起訴。連政府官員亦「其身不正」參與囤地等壟斷操作，怎能期望政府會大力遏止囤積堆奇？「加強版」新市鎮發展模式為發展商度身訂造，「獎勵」囤地行為，誰囤地囤得最多，誰就更能有能力壟斷市場。

◾批准無底線開則

回歸早年的發水樓、屏風樓，到近年納米樓，卻是一直導致香港房屋「貴、細、擠、焗」的一大推手。往往政府給予發展商樓面面積的優惠豁免，放寬這些建築物法規時，卻縱容發展商鑽政策空子，可以「無底線」開則，賺盡每一呎，而政府一向少有適時作出管制，卻稱將問題交予市場決定及解決，造就一個個三尖八角的「怪則」單位。除了樓價貴生活成本高，連市民的居住空間也被收縮及改造。今日，上有夏寶龍聲稱要解決劏房問題，下有繼續造就恒基成為「納米地產王」，更顯政府無心解決香港房屋問題。

◾放任樓市縱火

面對發展商囤樓囤地以及熱錢流入炒賣樓市，政府只講土地供應，將需求管理置於不顧，更故意忽視壓抑樓市炒賣的房稅政策改革，才是香港房屋問題「貴、細、擠」多年來一直未能妥善改善的關鍵。

上年年頭大肆宣揚的一手樓空置稅，林鄭已經不敢再提，資產增值稅亦再不考慮。而早幾年政府為「應對」熱錢炒賣物業投資樓價飆升而推出的買家及特別印花稅（「辣招」），原來可以透過公司股權轉讓業權形式避開， 所以公眾不時驚訝某高官、富商或明星竟能夠「首置」買樓，才猛然醒覺這些「辣招」實質上只係用來「做下樣」，向公眾顯示已經「做咗嘢」，實質上繼續「馬照跑、舞照跳、樓照炒」。

◾卸膊公營房屋予私人參建

除了政府每年公營房屋供應長期不足外，現時林鄭自稱「重建置業階梯」一大措施首置樓，更是政府將公營房屋供應責任交予私人參建的「卸膊」發展模式。在首置樓的官方定義上卻一直彈出彈入，一時形容為「公」，一時又「私」，變相可以「捽數」，成為林鄭公私營「七三比例」達標的最大「公因數」，根本地影響原作公營房屋(公屋/居屋)的潛在土地供應數目。

當政府推銷土地共享計劃的前身「以公私合營釋放發展商農地土儲」時，強調需要在地皮提供公營房屋，但沒有明言是是哪一種（公屋／居屋），時至今日，公營房屋部分成為了「公營房屋／首置樓」。首置樓「名公實私」，作為私人發展商作出「社會貢獻」的一大賣點，讓夾心階層可以首置「可負擔」的單位，但定價上所價不菲，舉例說最新由長實發展的安達臣首置樓，定價已不考慮申請者負擔能力，而是重新與市價掛鈎，往往比居屋更加昂貴，這正是政府卸膊公營房屋的必然後果。

從「公營房屋」定義的變樣，明顯見到政府房屋供應政策放軟手腳，鬆章於發展商。如日後首置樓恆常化為公營房屋供應的話，將延續香港房屋供應由私人發展商主導的命運。

◾讓地產利益滲入城規會

董建華時期，首次委任過半數有發展商背景的人進入城規會，將城規會審批土地發展的把關角色，慢慢被日益摻雜的發展商利益弱化。現時單靠城規會本身利益申報機制以及避席做法，已經未足夠釋取公眾對於官商勾結的質疑，例如現時城規會 「鄉郊及新市鎮規劃小組委員會會議」，已有五個委員有發展商背景，公眾對於城規會能否發揮公正審議發展申請的觀感已經大打折扣。

◾增加發展商土儲的「活化」政策

除了慣常賣地強拍舊樓，近年的活化工廈政策亦給予發展商增加土儲的機會。由初時2010年的整幢工廠改建優惠、2018年第二輪工廈重建免補地價，再到近日的工廠改契標準補地價，除了很有可能為發展商日後農地改契補地價標準化試水溫外，一連串加快重建工廠措施，據傳媒報導亦助長發展商過往十年囤積甚至炒賣工廠單位，直接導致工廠區的呎價急升。

所謂「活化」，不止助長發展商的壟斷行為由土地房屋重建，延伸至平民工廠區，在加快重建同時，卻少有安置及補償小租戶的措施，租戶愈搬愈遠/細。單是靠虛有其表的劏房租管，根本不足以解決香港中低層生活工作空間日漸收縮的問題。

◾小結

回顧過往十多年政府縱容史，縱使近日中央點名發展商壟斷行為，然而，最新一份施政報告，香港政府很有可能進行土地發展鬆綁大手術，短期內繼續甚至加劇這場壟斷遊戲。而未來這個利益纏繞的聯盟究竟會不會被清算／替代？或是中央施壓只是「雷聲大雨點小」？長遠仍需繼續觀望香港土地利益版圖變動、未來中央施政方針以及下一任政府班底之間如何互動。

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自己屋企自己起。

在如今業權相等居住權的世代，難以想像尚有一個居住空間能跨越時間維度，保持著數代的人倫溫度與社區感情，一磚一瓦，都是居民落戶之初，對生活願景的切實想像。在如今磚頭價比黃金的年代，購買別人的磚成了不少人畢生志業，但曾幾何時，香港的房屋發展的種類不止公私營，公務員合作社便是其一例子。

50年代，港英政府透過合作社房屋政策，讓特定群體得以「自己屋企自己起」。在1952年，政府為公務員制定了「公務員建屋計劃」，提供財政上的協助予他們自行建屋，並履行大廈保養和維修，以享空間的居住權。整個計劃由公務員主導，需先組成不少於十名公務員的小組，然後向政府提交詳細的計劃書，當中須列明建屋地點、發展草圖、成本預算和還款安排。其時，社員自行找建築師擬定樓宇設計，內裡有多少公共空間、顏色及用料如何，社員皆能參與決策。當年，大多公務員都會在自己部門物色合作社成員，如在土瓜灣美善同道一帶的合作社，則聚集了海關、教師、醫護等中高級別公務員。但從和諧有序的外貌中，亦能看出按其時合作社社員不同需要作出的空間變奏，如位於江蘇街交界的公務員樓，底層為停車場，昔日卻曾是供居民休憩的playground，更設有一個康樂房間在旁。因著合作社房屋為私人住宅物業，不能作地舖商業用途，走過美善同道一帶每每感受到的獨有靜恬悠閒氣息，乃源自合作社的特色格局。

近日在土瓜灣進行的九龍城公務員合作社文物展覽，讓我們沿著街坊舊照片、樓宇圖則及政府文獻看到房屋產生的歷史。在不同文獻中，能看到當年各方就「公務員建屋計劃」的討論，如當年政務司及輔政司對華人福利的立場，或是華人就建屋計劃與殖民政府的互動，甚至近年一些因不利重建計劃而被删減的社區報告。同時，亦以不同面向回顧合作社的今昔面貌與居民生活情狀。如從相片裡可發現其中一戶人家中住了四代人，十多個家族成員先後落戶於此，或是很多街坊視合作社為「祖屋」，每逢過時過節，一家十五、六人聚首一堂，也是如今在一般家庭難以再現的生活。而在展覽另一邊，藝術家林建才 @lamkinchoi 、劉清華 @jejesslau 則以地圖創作、攝影與插畫表達街坊的集體感情，如低密度建屋下抬頭可見的清晰藍天，還有流傳幾代人的傢俬，皆是合作社房屋獨有的人文風景。

如今，美善同道重建計劃在即，換來的是半山系列的延續。本百年前開拓土地原為安身立命，豈料來到2020年，移平土地為求「地盡其用」，當年的居住保障，如今只成為教人唏噓的一紙空談。

九龍城公務員合作社文獻展
Kowloon City Civil Servants' Cooperative Building Societies Exhibition
展覽日期：28/11/2020 - 6/12/2020
社區導賞：28/11、29/11、5/12、6/12
街坊及藝術家分享會：5/12/2020
展覽地點：The Mahjong 麻雀客棧
土瓜灣北帝街16號 16 Pak Tai Street, To Kwa Wan

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土地供應專責小組 Task Force on Land Supply
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//It’s affordable housing, stupid!

由土地供應專責小組主席黃遠輝領軍的「土地大辯論」快將完結時，差餉物業估價署公佈，香港樓價連升二十八個月，累積升幅達 45%。同時，公屋輪候時間亦達到 5.1 年，創最長紀錄。這些數字，都好像為政府強推的填海助攻。

不少八、九十後單身人士甚至小家庭，現時窩居劏房。市區街頭的自助洗衣店數目，反映了香港的劏房有增無減。他們的收入，稍為超過公屋入息上限，死慳死抵而來的儲蓄，又永遠追不起樓價升幅，他們只能屈住在生活機理缺乏的劏房，生活質素比收入更低卻住在公屋的家庭更為不堪。昔日，前公務司鄔勵德提出了每個屋邨都應該設有獨立廁所和廚房的「鄔勵德原則」，今日有多少劏房能符合？政府帶頭不協助港人行使適足住屋權（Right to adequate housing），難怪港人不時抱怨特區不如昔日好。

林鄭政府以居住環境惡劣為由而強推填海，其實也是轉移視線的策略。筆者十多年前在城大選讀房屋政策時，吳家鎚博士在第一課便斬釘截鐵說「土地供應與房屋供應是沒有必然關係」。誠然，從香港有了土地供應、到真正有房屋可供居住，快則七至八年，慢則二十年。今日初投職場的大學畢業生，看見填海地有樓，恐怕都成中年。真正阻礙香港人儘快行使適足住屋權的，是政府拒絕解決房屋流轉斷層。

孫九招托市，導致居屋停建多年。審計署要求市區公屋及公務員宿舍土地變私用，令土地用途向私樓傾斜。加上其他因應經濟周期推行的「托市」及「辣招」，始料不及後果都是令房屋流轉近乎停滯。即使近年政府復建居屋，推出的單位數量都是杯水車薪，而且居屋只賣不租，如何在樓價只升不跌環境下「儲首期」，對年青家庭仍舊是個大難題。

香港當下真正缺乏的，是公屋與私樓中間的可負擔租住房屋。羅兵咸永道（PwC）發表《「良好增長」— 可負擔房屋的新模式》報告，比照全球多個城市的房屋種類、公私營比例及供應，得出建議：香港理應發展可負擔房屋，並以市價 50-80% 左右定租。

可負擔房屋的好處，是重新協助房屋流轉。一下子由政府、公營機構及非政府組織供應上述房屋，當然不會滿足到龐大的需求。報告亦建議以公私營合作方式，在私人發展商物業中撥出 20-40% 的單位作可負擔房屋之用，而政府則可用單位計，向發展商提供優惠或補貼，讓計劃得以實行。

上述報告的建議，固然鼓勵不同背景人士融入同一個小社區之中，但是，「共享私樓環境」對香港買家而言，亦可能不太受落；而以單位計的補貼，亦可能招致「官商勾結」指控。所以，政府可以考慮 BOT 模式，讓私人發展商在特定土地用途上參與建屋，又或者容許私人發展商以 BOT 模式發展現時手上土地，同時提供補貼或免地價優惠，並在地契及合作契寫明是只租不賣式 BOT，不設差餉地租。地租期完結後，發展商便連地帶樓還回政府。

台灣的公共住宅，不少也是以 BOT 開發。台北市的興隆公共住宅，兩房近一千呎單位，月租都只是台幣 17600 元，剛好是所在的文山區平均租金約六成，而且公共住宅設置居住年限，最多只可住六年，以協助房屋流轉。

若香港參考台北例子，筆者建議可負擔房屋的月租，以香港月薪中位數 1／3 為界限，租住者亦有六至八年居住年限，以協助房屋流轉。換句話說，即使每月約 7000 租金，也可住得有尊嚴，同時可以儲多個錢「上車」。

林鄭月娥自詡「好打得」，但在房屋問題上，到現在恐怕得個「講」字。假若林鄭政府連可負擔房屋都想不到的話，就真的是 Stupid。試問有哪位香港年青人願意為一個笨蛋的政府去耗費自己的青春？林鄭政府再不去解決這個問題，他們就不會再願意付這個機會成本，寧可離開香港發展。香港流失本土人才，最後轉化成社會成本，又是香港的下一代去承擔。

除非，流失本土人才是添馬艦在位者很願意的事。//