【城市天際線屬於誰？】
文：李雨蓁 Lí Ú-chin

哈瑪星鐵道文化園區舊公園路鐵橋旁一起計畫中的15層樓建案，引起軒然大波，許多在地團體紛紛大樓恐遮掩柴山天際線，以及破壞當地文化景觀價值，希望市府應把關。然而，也有部分意見認為私人產權應受尊重，或是不認為柴山天際線的保留特別重要，到底天際線該不該受管制呢？


#天際線可以管嗎？

世界上當然有很多高度限制，最實用的理由自然是飛航限制，但除此之外，許久以前就有多個城市限制建物不得超過某些紀念物，例如帝俄時代，聖彼得堡的建築不得高於冬宮，就是要彰顯城市中的權力關係；而雅典的建築不得超過帕德嫩神殿、羅馬城內的建築不得超過聖彼得大教堂圓頂，當然是歷史保存的緣故。


至於以天然景觀而言，加拿大的蒙特婁保護皇家山的景觀（限高200m但有例外）、溫哥華保護「#景觀廊道」來確保北岸山脈景觀（但有超額機制）、漢米爾頓規定建築不可高於尼加拉斷崖、美國波特蘭限高保護胡德山與西山景觀都是類似原因。


相對的，也有城市要求市中心建物達到一定高度，營造集中的天際線，最近的例子如台北信義計畫區有些街廓有「#限低」就是一例。


京都在制定城市景觀政策就強調，建築雖是私產，#但地景是公眾利益，需要市民共同來守護。為了在這兩者間取得平衡，各個城市就得制定能兼顧開發需求與景觀的各種遊戲規則。


#高雄的天際線有法可管嗎？

天際線的管理，大致可分為「硬規則」與「軟規則」，前者如透過法律明定全市或分區限高，後者則是透過建築許可審查等方式來進行。


高雄目前並未有針對都市景觀的規範，但在都市設計及土地開發許可審議委員會中，就會討論建物高度、造型與色彩對城市景觀風貌的影響。而本案其實尚未進入都審機制，連計畫都還沒提，市府現在也無從反對起。


問題就來了，針對高雄的歷史或自然景觀街區，有沒有需要明文法令來管理呢？


#市民對高雄城市景觀有共識嗎？

在哈瑪星開發案中，許多論者曾提到京都的景觀政策。京都是日本、甚至世界上對於景觀管理最嚴格的城市之一，早在1930年就劃定各風致地區，包含市區週邊的山林和有歴史資產的區域，進行建築管制。而在戰後快速成長期，因為京都塔等開發案的爭議，因而在1967年在《古都保存法》之下劃定特別保留區，1972年推出全日本第一部城市景觀政策。更在屢經檢討修改後，在2007頒布了更嚴格的景觀限制令，將全市建築高度分區限制在10~31m以下。不只限高，京都的景觀政策還包含建築設計管理、眺望景觀與借景維護、戶外廣告管制、歷史街區保護，合為「#五大支柱」。這是奠基於市民、政界乃至商界高度的共識之下。


舉例而言，從平安時代（起源說法不一）持續至今的五山送火，就在京都的景觀規範政策內，要確保在市內都能看見，甚至在某些特定觀看點，要透過視線模擬的方式，清出「遠距離景觀保留區域」。


比起京都民眾的高度共識，歷史僅百年的高雄，由於市民多為移入、城市景觀變遷快速、過去鄉土歷史保存意識不被重視，居民對於代表性「城市景觀」的共識較低。近年標誌性的高雄意象，往往是霸氣的新建築，更讓市民難以對歷史景觀保存有所共鳴。


#利益的調整不是零和

對此，針對市民熟悉，被大量傳播的「特定觀看點」（例如忠烈祠眺望）來討論景觀保存，增進市民對城市認同，並且在「限高」以外，也在都審等機制中，討論建築語彙與色彩設計、歷史街區保護、人本街區營造等方向，更能喚醒市民對地景保存的重視。


另外我們也要強調，文化保存與開發利益並不衝突，與其叫文化局去檢討都發局已經依法頒布的「增額容積」規範，不如討論更彈性的容積轉移（例如可以額外轉往市中心其他區域），與其說不能蓋15層高樓，不如討論如何減少量體、如何退縮，在保留最大樓地板面積下（其餘可轉移），避免影響景觀。或比照溫哥華等城市，對於保留歷史建物之地主，進行額外的容獎，讓他處基地的容積與高度可以突破。


唯有在誘因上做好管理，才能在維護城市景觀、保護歷史建物同時，繼續讓大眾運輸場站沿線具有相當的發展價值！

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