這兩天，黃煌雄先生主持的台灣研究基金會，在國家圖書館舉辦被稱為「最狂的研討會」，研討總統直選與憲政體制的相關問題。這是我在這次研討會提出的書
面論文。

我在口頭報告時特别指出，台灣的民主不但是台灣歷史的大事，也是人類歷史的大事。因為台灣的民主讓傳統的中華文明脱胎換骨，成為不但不會和當代西方文明互相衝突，而且可以拯救當代西方文明的新文明。台灣的民主讓台灣成為「最美的是人」的新文明社會。而台灣民主的外溢效應，正在改變中國大陸，因而也正在改變整個世界。

台灣採行雙首長制的爭辯與實踐

　　　　　　　　　　許信良　2017.09.13
　
國是會議與總統直選

　　一九九０年六月，黃信介主席和張俊宏秘書長領導的民進黨中央，參與了國民黨李登輝總統召集的國是會議，積極主導整個會議的進程，最後並讓會議通過了民進黨所希望達成的結論。

　　民進黨在這個會議正式提出了總統由全民直選的主張。

　　總統直選和國會全面改選，是一九八０年代的台灣民主運動最主要的兩項具體的政治改革訴求。在一九九０年的國是會議，由於國會全面改選已經是當時的國民黨政府同意接受的改革，民進黨因此集中努力要讓會議接受總統直選。

　　在這次會議之後，國民黨並不打算就此接受會議的結論，支持總統直選。在會議之後成立的「國民黨憲政改革策劃小組」，成員包括當時的行政院副院長施啟揚和行政院研考會主委馬英九，仍建議總統選舉方式採「委任直選」。這就是為什麼在一九九一年四月進行的第一次修憲以及一九九二年三月進行的第二次修憲，雖然強化了總統的職權，卻並未修改總統的選舉方式。

　　是民進黨的激烈抗爭和堅決意志，讓兼任國民黨主席的李登輝總統在最後關頭選擇支持總統直選。

　　就在第二次修憲會議舉行期間，民進黨於一九九二年四月十九日發動了數萬群眾佔據台北火車站附近的街頭，準備作無限期的抗爭活動，要求國民大會通過總統直選的憲法增修條文。這是一場非常慘烈的抗爭：所有民進黨的領導者都在大雨滂沱中夜宿街頭，而群眾則與軍警衝突不斷。這個活動持續六天五夜之後，被國民黨政府動用軍警強行解散，但是，它所召喚起來的人民支持總統直選的力量已經勢不可擋。

民進黨的憲改小組會議

　　國民黨政府於一九八七年解除了在台灣施行長達四十年的戒嚴。作為台灣民主運動領航者的民進黨，在此之後關注的焦點，逐漸從結束舊體制的抗爭轉移到規劃新體制的建構。為了凝聚黨內對參加國是會議的意見，也為了準備提出民進黨本身的憲法版本，從一九九０年四月到六月，民進黨中央組織了十場密集的憲政小組會議，由政策中心主任黃煌雄擔任召集人。這可能是台灣歷史上最認真的關於憲政問題的討論。幾乎此後二十年民進黨所有的領導菁英都參加了這個盛會。

　　總統直選很快成為與會者的共識，但是，並非沒有反對的聲音。反對來自兩方面：主張內閣制的憲法和政治學者認為虛位元首不必直選；而擔心政治強人再現的民進黨人則憂慮總統直選會助長這個趨勢。老牌自由主義者傅正表達得最為直白：
　　“基本上，我還是主張內閣制比較民主。我覺得李登輝的胃口越來越大，將來再配合民進黨主張總統制的話，他權力越來越大，我看將來不得了。我想應該把他拉一點下來，可能好一點。民進黨當初主張總統直選應該有一個很大的背景，因為由老代表來選總統根本沒有民意，所以才主張總統直選。＂

　　屏東縣長蘇貞昌也呼應傅正的看法：
　　“民進黨會提出總統直選及民間的呼聲有一前提，那就是總統是由老代表選出，這才是最重要的問題。如果將來的設計已進入到國會全面改選，產生的代表再去選出虛位總統，那民間還會不會對總統民選有那麼殷切的需求：這是值得觀察的。
　　如果總統由民選產生，那絕對不是虛位元首。設計一個虛位的元首，這比較合憲法精神。＂

　　至於支持總統直選的理由，那就多了。首先，這是民進黨黨綱的主張。其次，這是民意強烈的盼望。再來，這是國民主權的實現。最後也是最重要的，這是能讓民進黨早日執政的最有力手段。

張俊宏的滔滔雄辯

　　對於最後一項理由，才華橫溢的黨秘書長張俊宏展開了古希臘式的滔滔雄辯：“我不是為了民進黨的執政，而是為民主政治體制的運作，需要有反對黨執政的機會。反對黨有執政的機會，民主才會上軌道，所以才一直在設計讓民進黨有執政的機會，不是偏愛民進黨，而是偏愛民主。讓國民黨有在野的機會對它的體質絕對有幫助的。
　　我不否認民進黨在議會中也有可能得到政權。但實行總統制或總統直選也好，並不否定原有從議會取得政權的機會，而是開拓另一個戰場。
　　如果增加第二個機會將影響到第一個機會，這就需要衡量，如果增加第二個機會不但不會影響第一個，反而增加第一個機會的可能性，那我們要不要否定這種機會？
　　我相信選立委在國會成多數比選總統難，選總統容易，這個道理和選縣長一樣，選議員反而比選縣長困難。台灣長久以來的選舉給我們一個經驗，層級越低我們越難選，層級越高越好選。原因只在於國民黨作票買票。我們要當選，只有把作票買票壓到最低，我們才有辦法當選。層級越高的選舉越難作票買票，尤其是一對一的首長選舉，要防止他們作票買票比選民意代表容易。原因是群眾運動。這是我們四十年來防止國民黨作票買票的戰略，這是很危險但很有效的方法。把群眾運動搞到狂熱會使作票買票的人膽寒。縣長選舉是大家關注的，我們從這裏得到一個啟示：縣長選舉會狂熱，狂熱可以防止買票，而總統選舉的狂熱，是百倍於縣長選舉，這是可以預想而知的。而有對手的總統選舉，全民的狂熱，可能是把現在敗壞到極點的選風加以改善的轉機；說不定選總統比選縣長、民代都容易！＂

　　張俊宏的這番言論，是針對呂秀蓮認為民進黨在結構全面改革的國會選戰贏得過半的機會不會少於贏得直選總統的觀點，所做的回答。大多數的與會者贊同張俊宏的看法。這連不贊成總統直選的傅正也同意張俊宏的大膽預言：民進黨極有可能在李登輝之後從總統直選贏得執政。

　　十年後讓這個預言成真的，是一位剛當選立委的年輕與會者陳水扁律師。他對這個預言的興趣，遠遠超過對體制的爭辯。他在小組會議有了結論之後，簡單地說了幾句嘉許的話：
　　“基本上總是採取美國式的，就是三權分立及總統民選。我一向主張這樣，不論是階段性、一貫性、或是策略性，民進黨才有機會執政。今天大家有這樣的看法，我很高興。＂

　　總統直選雖已定案，支持內閣制的聲音並未因此息鼓。在民進黨內支持內閣制的力量遠比反對總統直選的力量頑強。絕大多數關心憲改的法政學者支持內閣制，大抵出於學理的成見。著名的台大憲法教授李鴻禧曾經在一場研討會上說：＂我是教憲法的，我不知道有比內閣制更好的制度。＂

　　小組會議的參與者多數能夠接受的論點，是認為內閣制比總統制更能鞏固民主，防止獨裁。針對這個論點，張俊宏也有非常精彩的批駁：
　　“總統制不必然導致獨裁。內閣制是行政和立法的結合，是高效能政府機器的設計，反而是比總統制更容易創造獨裁者的設計。
　　總統制根據孟德斯鳩三權分立的理論設計，把政府當成「必需之惡」，要想辦法牽制它；定期選舉、國會、司法的牽制，它是防止獨裁者的一種設計。如果是擔心獨裁者，我倒覺得總統制是防止，而內閣制是創造獨裁者的設計。＂

　　相較於支持內閣制，支持美式總統制輕鬆很多，似乎大可不必論證。台灣的政治和知識菁英，對屬於美國的事物很少會提出質疑，尤其當一九九０年蘇聯集團崩解、美國威望如日當中的時候。就像陳永興醫師所說：
　　“我去美國參加四場的國是座談會，裡面也有作問卷調查表，百分之七、八十都贊成總統制。這很自然除了現實政治上的考慮，另外就是他們感覺在美國社會這個制度沒什麼大問題。＂

　　所以，在四月二十日舉行的第二次憲政小組會議就決定接受美式總統制作為民進黨版憲法「民主大憲章」中央政制的依據。

　　但是，由於民進黨的立委們不贊成廢掉行政院，而憲政小組召集人黃煌雄也一再強調立法院和行政院的互動仍是台灣政治發展的中心，應該和總統直選一樣成為新中央政制的兩大支柱，因此，經過六場會議之後，憲政小組最初提出的「民主大憲章草案」是總統制和內閣制的「混合制」。

　　簡單說，這個草案雖然增強了總統在中華民國憲法本文中關於總統的職權，卻並不改變中華民國憲法原來就具有內閣制精神的行政和立法關係的設計。

　　最重要的是，行政院長的任命仍需經國會同意。

　　我在那年的五月二十日，經特赦出獄，開始參加這項研討。

　　在六月十六日舉行的第一次憲政小組擴大會議上，很多人批評這個混合制，認為要麼採總統制，要麼採內閣制，不要拼裝。

　　我支持總統直選，但不支持總統制，也不支持內閣制。我極力主張法國第五共和式的雙首長制。

對總統制和內閣制的批判

　　我認為憲政體制最重要的是要可以運作，而總統制和內閣制都很難在台灣運作。

　　美式總統制可以在美國運作，是因為美國的政治文化有尊重三權分立的傳統。美國體制的精神是：行政、立法和司法三權既分立又互相制衡。如果沒有尊重分立的憲政傳統，制衡就會造成癱瘓，就會動彈不得。

　　依據美國憲法，總統的重要人事任命都需經過參院同意。總統和參院多數不屬同黨，在美國歷史上屢見不鮮。如果參議員沒有尊重行政分立的憲政傳統，黨同伐異，以政黨立場行使同意權，美國的總統制根本無法運作。

　　黨同伐異正是台灣的政治文化，如何能採行美式總統制？一個在國會屬於少數黨的總統，如果採行美式總統制，只能坐困總統府，連一個部長都無法任命。

　　台灣不適於採行內閣制，因為內閣制要能運作得好，需要成熟的政黨政治，需要嚴格的政黨紀律。台灣並不存在這樣的條件。

　　英國的制度，是內閣制的典範。

　　英國國會的下院是英國的政治中心。

　　英國的國會大廈富麗堂皇，但下院的議事堂卻只是一個簡樸狹窄的小房間。絕大多數下院議員在議事堂裏連坐位都沒有，更不用說發言權了：他們只是搖旗吶喊的政黨投票部隊；他們絕不被容許在投票時缺席，也絕不被容許公開發表和所屬政黨立場不一致的談話。

　　這就是國會至上的英國國會的傳統和文化。我們的立法委員們學得來嗎？

　　就因為有那樣嚴格的政黨紀律，所以，只要在國會有一席多數，就能保證穩定執政，不被倒閣。這就是內閣制成功運作所需要的條件。

　　英國政黨所以能維持嚴格的黨紀，是因為英國社會已經成熟到能選黨不選人，沒有人能不靠政黨提名當選國會議員。在台灣，政治人物還主要依靠個人條件和個人經營而當選。這就很難有嚴格的黨紀。

　　法國第五共和的雙首長制正是為解決法國內閣制的歷史困境而作的設計。傳統上，法國也是屬於國會中心的內閣制國家。在第四共和時期，法國政黨林立，政局不穩，以致政府無力解決國家面臨的重大問題。

　　從一九四六年到一九五八年的第四共和十二年期間，法國經歷了十六位內閣總理，政府的平均壽命只有半年。

　　第五共和雙首長制維持了總理對國會負責的舊傳統，但創造了總統成為憲政運作中心的新體制。除了給總統在國防、外交、維護憲政運作和司法正義這些特別責任的專屬權力，更給總統不經國會同意任命總理的行政領導權。透過這項權力的行使，不但可以確保在國會出問題時政府運作的順暢，也可以確保總統領導國家的意志可以受到政府必須的尊重。

　　我力爭以法國第五共和的雙首長制作為藍本，設計民主大憲章的中央政制。民主大憲章的最後版本，完全實現了這個想法：總統不但任命行政院長，主持行政院會議，並且還得解散國會。

　　我一直相信，法國的雙首長制是最適合台灣國情、最能在台灣有效運作的中央政治體制。一九九四年八月舉行的第三次修憲，雖然終於完成了總統直選，卻並未取消立法院對行政院長的同意權。對於這樣的結果，我是非常失望的。

兩黨合作修憲

　　一九九六年，我第二次擔任民進黨主席，忽然接到國民黨李登輝主席希望再度合作修憲的提議，真是大喜過望。因為國民黨開出的修憲項目清單，清一色是民進黨長期的政治訴求。

　　這個清單包括：取消行政院長任命的立法院同意權、凍省、廢除國民大會、廢除鄉、鎮市，以及停止與此相關的五項選舉。

　　由於國民黨中央和民進黨中央的充分合作，這些重大的進步改革訴求，除了廢除國民大會外，都成為當年十二月舉行的國家發展會議通過的結論。

　　可以想見，反對的聲浪從四面八方撲來！

　　民進黨中央根據國發會的結論，提出以法國第五共和的雙首長制作為藍本的中央政制版本，參加一九九七年六、七月舉行的第四次修憲。黨內的反對意見和一九九０年為制定「民主大憲章」時的討論大同小異，但強烈許多。原因是這時民進黨在立法院的力量也遠比一九九０年時強大許多。

　　我親自帶領一個包括秘書長邱義仁、政策會執行長郭正亮、中國事務部主任陳忠信、文宣部主任陳文茜在內的憲改小組，為堅定地護衛民進黨的修憲立場作理論準備。

　　一九九七年五月三十日，以張俊宏、姚嘉文、林濁水、郭正亮四人的名義，發表了一篇題為「不要成為反改革的歷史罪人」的文章，對民進黨的修憲主張作了非常有力的說明。這篇文章指出當時的中央體制必將成為政局亂源。主因有三：
　　“首先，現行憲法賦予民選總統的職權明顯不足，與台灣人民的期待落差太大，將使民選總統與憲政體制不斷爆發衝突。目前的李登輝總統所以並未產生困擾，是因為他身兼國民黨主席，仍可透過國民黨的威權體制行使權力，但一旦新任總統不再是國民黨主席，將被迫訴諸體制外手段才能有所作為，因而造成民選總統與憲政體制的衝突。
其次，現行憲法針對行政與立法的衝突，欠缺化解僵局的機制，一旦政府不為國會或人民信任，並無任何體制內管道可以迫使政府改組。非民選的行政院長即使已經不被信任，竟然還擁有主動覆議權，而覆議必須國會三分之二多數才能否決，更使非民選的行政院長得以三分之一少數維持統治，因而造成行政與立法之間嚴重的權力失衡。
最後，現行憲法有關國會制度的規定，也有頗多缺失。舉凡質詢、調查、聽證、審計等國會職權，或是完全缺如，或是掛一漏萬，使立法院往往陷入癱瘓政府有餘、卻監督政府不足的矛盾情形。
不管是民選總統的權力不足，或是行政與立法的僵局無解和權力失衡，或是國會制度的嚴重疏失，都將成為台灣政局動亂的制度性根源。＂

　　這篇文章也引述著名的法國憲政學者杜瓦傑的說法，指出：「最好的憲法是適時的作品。」這篇文章作了這樣的論述：
　　　　“從全球憲政發展的經驗可知，不管是內閣制、雙首長制、總統制，都是民主國家行之有年的良好制度。憲政體制本身並無絕對好壞，體制選擇是否妥當，並不能只分析體制本身的法理邏輯，更應檢視體制是否適合當地的歷史社會條件，例如當事國的國際處境、政黨生態、政治社會文化等等。著名的法國憲政學者杜瓦傑即因此指出：「最好的憲法是適時的作品」。
有鑑於台灣當前的國會生態，我們反對內閣制，認為內閣制將導致黑金坐大和政局動盪。我們主張民選總統應有一定實權，成為超然中立的全國領袖。但從全球第三波民主化的經驗可知，新興民主國家必須同時兼顧國家整合與民主鞏固，才能在穩定中求發展。針對中央政府體制改革，民主進步黨因此提出雙首長制和改良式總統制，並認為二者都遠優於蔣介石法統體制。＂

　　這篇文章更詳盡周密地辯護了民進黨版的雙首長制內涵：
　　
　　“長期以來，國內憲法學界往往只以內閣制和總統制為尊，對於雙首長制不但不夠熟悉，而且還充滿各種過時偏見。部份人士甚至積非成是，不但誤以為雙首長制只有法國採用，更把雙首長制等同為因人設制的「戴高樂憲法」，批為憲政異端。最近強力推銷總統制的「民間監督憲改聯盟」，可說是典型代表。

我們必須指出，該聯盟對於全球憲政發展的了解不夠周延，仍然停留在早已過時和過度簡化的二分法，對於總統制得以成功的歷史條件也未深入檢討。

事實上，總統制作為新興民主國家的憲政選擇，直到最近才開始有成功的例證。一九八四年，全世界約有二十二個民主國家，其中內閣制十五個，雙首長制六個，總統制只有一個美國。隨著全球第三波民主化的展開，至一九九一年，全世界已有四十七個民主國家，其中內閣制二十七個，總統制十二個，雙首長制八個。但須注意的是，不少原本採取總統制的新興民主國家（如波蘭），後來都因為總統與國會的僵局難解，而逐漸轉向雙首長制（目前已經超過十個，而且還在繼續增加之中）。

顯然，三種憲政體制都是民主國家行之有年的良好制度，並無所謂絕對優劣﹐必須就各國特有的歷史條件才能評斷。遺憾的是，該聯盟分明對於全球憲政發展有所疏忽，卻儼然以「知識的傲慢」指責雙首長制的「無知」和「錯誤」。
我們無法接受這種欠缺公允和自以為是的分析方式。

該聯盟對於雙首長制的偏見誤解﹐已經簡化到令人難以置信的地步。更離譜的是，他們完全不區分國民黨版和民進黨版，一律予以痛批，對於民進黨版歷經數月的細部研究成果，例如限制總統只有被動解散權，毫無公平對待，嚴重違反了學術討論的基本規範。

　　針對該聯盟的指控，我們將分為三點逐項反駁。

首先，他們批評雙首長制將產生「民選皇帝」，認為「總統將成為行政院的太上皇」，這顯然是對雙首長制的天大誤解。畢竟在雙首長制下，總統通常並未直接指揮行政機關，行政機關仍統由行政院長指揮，總統所享有的外交、國防、大陸政策等決策權，依民進黨版只是政治影響，並非行政權力。儘管由總統任命行政院長，但總統並不能任意免職，必須以行政院長的主動請辭為前提。此外，行政院長對於總統命令仍有廣泛的副署權，總統並不能單獨統治。

顯而易見，民進黨版雙首長制的總統權力，遠小於總統制的總統權力。

　　不過，由於他們對於國民黨版和民進黨版並未區別，因此一味認為雙首長制將產生超級總統，尤其當府會同黨時為然，這種論調也是似是而非。畢竟即使府會同黨，民進黨版雙首長制下的總統，仍然無法直接或單獨統治。反倒是在總統制下，一旦總攬行政權的總統能夠掌握國會多數，頗易發展出超級總統，如美國新政時期的羅斯福總統，就幾乎成為「民選皇帝」。

其次，他們批評雙首長制一旦發生左右共治，將因為行政權分裂而導致政治僵局。事實上，一旦府會不同黨，總統制的府會對峙反而欠缺化解僵局的機制，雙首長制反而可透過解散國會和倒閣，避免府會對峙的長期惡化。

顯而易見，一旦府會不同黨，雙首長制比總統制更能提供化解僵局的機制。

不過他們又辯稱，一旦府會不同黨，好不容易當選的台灣總統豈有可能自我節制，把大權讓給國會指定的行政院長？至此，他們突然完全不相信體制約束，
認為台灣總統必將基於民選實力而與國會多數對抗。問題是，如果台灣總統果真如此無賴，總統制所造成的政治災難恐怕更大。按照他們的邏輯，總統制下的無賴總統將會不斷訴諸否決，試圖只以三分之一的國會席次維持少數統治。

最後，他們批評雙首長制「總統有權無責」，認為總統將把行政院長當作代罪羔羊，不站出來直接負責。這種情形固然可能發生，但將取決於總統決策的透明程度，以及行政權劃分的明確程度。依照民進黨版的設計，不管是國安會的例行決策，或是總統職權的明確界定，都試圖避免上述情形的發生。

綜合上述，不管是「民選皇帝論」或「政治僵局論」，對雙首長制都無法成立，反倒是總統制反而比較可能產生以上弊端。至於「有權無責論」，雙首長制也未必發生，只要經過類似民進黨版的細緻設計，理應可以避免。

從全世界第三波民主化的經驗可知，新興民主國家不但需要國家整合，同時也需要鞏固民主。相較來說，總統制較有利於國家整合，內閣制較有利於民主鞏固，但總統制固然有助於確保國家整合，卻可能因為民主根基不深而導致總統獨裁。而內閣制固然有助於確保民主鞏固，卻可能因為國會素質不良而導致政治腐敗和倒閣頻仍。

為了兼顧國家整合和民主鞏固，不少民主國家因此採取綜合內閣制與總統制優點的雙首長制。

相對於內閣制，雙首長制較有利於國家整合。民選總統成為全國領導中心，不但可以避免倒閣所造成的政局動盪，同時也能維持必要的改革動力，避免國會黑金勢力完全主導政府。

相對於總統制，雙首長制較有利於民主鞏固。總統與行政院長的明確分工，以及行政院長介於府會之間的協調，不但可以避免總統獨裁，維持府會的權力平衡，同時也能避免政治僵局，化解府會的衝突對峙。

此外，雙首長制也較有利於總統成為超然中立的全民領袖，只就國家安全事務成為領導中心，不致因為總攬行政而難免涉入黨派之爭。＂

李登輝與羅福助

　　我個人完全贊同這篇文章的所有論點。另外，為了突顯修憲對當時的現實政治的重大意義，我在許多場合更特別強調：

　　贊成或反對取消立法院的閣揆同意權，實際上是支持李登輝主政或支持羅福助主政的選擇。

　　在一九九七年，黑道「天道盟」的老大羅福助初次當選立法委員，透過他私人對王金平院長的影響力，就成為立法院事實上最有權勢的立法委員。他曾經讓黑道把他討厭的地方政治人物汐止鎮長廖學廣關進放到深山上的狗籠裏，竟能不受司法追究。

　　當時的台灣，黑金猖獗，黑金勢力幾乎把持所有的地方民意機構。立法院所以還未淪陷，只因為有一個受威權傳統庇佑的兼任國民黨主席的總統。

　　但是，這種源自傳統的威權，正隨著民主化的進展，逐漸消失。如果立法院繼續保有閣揆同意權，自主意識逐漸抬頭的立法院終必會完全自主地推出多數立委所支持的閣揆，進而完全控制整個行政體系，完全控制整個國家。

　　如果不受節制，與財團關係良好的王金平加上與黑道淵源深厚的羅福助，要長期掌控立法院的多數是不成問題的。黑金正如逐漸甦醒的怪獸，終將不可控制。

　　中華民國憲法的原初設計，就是內閣制。
　　
　　如果不能直接任命閣揆，即使經過三次修憲擴充的總統職權，也終必成空，中華民國總統終究還是虛位元首。因為受到國會支持的可以完全掌控政府預算和人事的閣揆，最後一定可以讓憲法規定的總統專屬職權形同虛設。

經過無數次艱辛的協商和折衝，一九九七年夏天舉行的第四次修憲，終於通過了雖不完備，但卻不失法國第五共和雙首長制精神的中央政治體制。修正後的新體制內容包括：
取消立法院的閣揆同意權，總統直接任命行政院長。
賦予立法院倒閣權，而總統於立法院倒閣後，得宣告解散立法院。
當行政院對立法院通過的法案要求覆議時，立法院維持原法案的門檻由出席三分之二改為全體二分之一。
彈劾總統的提案權由監察院改為立法院行使。

施明德的先見

　　一九九七年施明德擔任立法委員，非常反對取消立法院的閣揆同意權。在修憲期間，有一次他當面質問我：
　　＂如果立法院少數黨總統執意要任命同黨的人擔任行政院長，會怎樣？＂

　　我說：
　　＂只有瘋子當總統才會不在意憲政運作的順暢，給自己找麻煩。＂

　　他接著說：
　　＂如果瘋扁當總統，怎麼辦？＂

　　我當下無言以對。

　　施主席真有先見之明！

　　其實，陳水扁總統在當政期間能不理國會多數，逕行任命閣揆，正好反證台灣不適宜採行內閣制的客觀歷史情境：台灣的政黨政治尚未發展到成熟階段。一個在國會擁有多數的成熟民主政黨，不可能不敢以倒閣的手段，遂行本身的執政意志。不敢倒閣的國會多數，就不是有執政意志的國會多數，就不是有執政能力的國會多數；換句話說，就不是事實上的國會多數。

　　這樣的政治情境，正好是需要法國第五共和模式雙首長制的政治情境。

　　展望未來，台灣是否還會再次出現像二０００年到二００八年那樣由國會少數單獨執政的政局？

　　我相信這樣的機會是很少的。

　　一方面，台灣的政黨政治正隨公民社會的成熟而漸趨成熟；一方面，總統和國會同時選舉，或選舉時間接近，會讓總統選舉的熱潮直接帶動國會選舉。

　　這就是說，未來不太可能出現總統和國會多數不屬同黨的選舉結果；萬一出現這樣的結果，國會的多數也不太可能容忍少數執政。

　　法國第五共和憲法本來就是法國不世出的政治偉人戴高樂，以一生的經驗和智慧，為復興法國苦心孤詣構思的政治工程。它讓法國從二戰之後的歐洲病夫逐漸發展成為今日歐盟的核心大國。它的優越自是不言可喻！

　　戴高樂期待的總統，是能體現國民精神的國家領導者，是能帶領國家走出危機和困境的國家領導者。所以，第五共和憲法特別賦予總統「確保對憲法的尊重」、「確保國家的延續和公權機關的正當運作」以及「保護國家獨立、領土完整、和對條約的正當尊重」等重責大任。

　　這樣的總統當然不會是無所事事、垂拱無為的虛位元首，但也不會是日理萬機、總攬一切的行政首長。過度介入一般政務，反而會無暇也無心成為國家真正的領導者。

　　第五共和憲法讓總統任命總理並主持部長會議，並不是要讓總統成為太上總理，而只是要讓總統領導國家的意志受到必須的尊重。所以法國第五共和憲法賦予總統的職權，並不是指揮行政的最高權力，而是作為國家領導者的絕對影響力。

雙首長制非雙軌制

　　所以，我不認為把第五共和的雙首長制理解為雙軌制的說法是正確的。根據這個說法，如果總統擁有國會的多數，雙首長制就朝美式總統制移動，總統成為事實上的最高行政首長；如果總統沒擁有國會的多數，雙首長制就朝內閣制移動，總理成為國家事實上的最高領導人。

　　我認為這種理解不符第五共和憲法設計的原意，也不符第五共和成立以來體制發展的事實。我認為對法國雙首長制的正確理解應該是：無論什麼時候，無論任何情況，總統都是國家最高領導人，總理都是國家最高行政首長。

　　總統和行政院長分別承擔國家最高領導人和國家最高行政首長的憲政角色，應該也是以法國體制為藍本的台灣現行中央政治體制的精神所在。總統領導整個國家，當然包括領導行政院，但並不直接指揮行政院。行政院的日常政務還是由行政院長全權指揮，受立法院的完全監督。立法院則以行使倒閣權作為最後手段，讓行政院長必須對其完全負責。這就是台灣現行憲政體制所規範的總統和行政院長的憲政權責分際，無論總統是否擁有國會多數，應該都一樣。

總統有權無責嗎

　　那麼，這是不是「總統有權無責」？

　　從一九九０年到今天，一直有人對雙首長制提出這種不公平的指責。

　　「總統由人民直接選舉，當然直接對人民負責，不對立法院負責。」

　　在一九九０年民進黨召開的憲政小組會議，我就作過這樣的答覆。
　　「對人民負責」，在網路時代，更不是一句空話。有充分資訊的全體人民的監督能力，比起由少數政治菁英組成的國會的監督能力，只會有過之而無不及。網路時代的全體人民的監督，可以說是無時不在，無所不在。監督的成果則直接反映在隨時公佈的「總統支持度」民調。

　　何況，現行憲政體制並沒有讓總統享有被國會監督的「免責權」。「中華民國憲法增修條文」如是規定：
“總統、副總統之罷免案，須經全體立法委員四分之一之提議，全體立法委員三分之二之同意後提出。
　　立法院提出總統、副總統彈劾案。
　　立法院對於總統、副總統之彈劾案，須經全體立委二分之一以上之提議，全體立委三分之二以上之決議，聲請司法院大法官審理。＂

　　法國第五共和憲法沒有關於總統罷免和彈劾的條文。「政府是必需之惡」，必須嚴加防範：這是非常過時的政治理論！
　
　　這樣看來，還能強說在現行的憲政體制之下總統有權無責嗎？！
　　

看守總統只宜組看守內閣

一一六之前的十天左右，民進黨雙贏總統和國會的形勢已經非常明顯；在這個時候，國民黨總統候選人朱立倫突然拋出選後由國會多數組閣的議題。民進黨立即以「選舉操作」回應。

一一六當天晚間，當民進黨已經確定贏得總統和國會過半多數，馬英九總統除了致電恭賀總統當選人蔡英文，同時正式邀請蔡英文到總統府商議由民進黨組織新內閣的事宜。蔡主席就在稍後的記者會上公開表示「憲法沒有這個空間」。

接著，一一八內閣總辭，行政院長毛治國呼籲「建立由國會多數組閣的憲政慣例」。於是，一時之間，二月一日以後是否由民進黨組閣，遂成為媒體談論和社會關注的焦點。

這些國民黨人的動作，或許並非居心叵測，也非暗含陰謀，因為以國民黨現在的處境，任何居心和陰謀都不會對他們有用。他們這麼做，或許真的只是出於他們對多數組閣這種憲政主張的偏好。

這種主張的問題在哪裡？

蔡英文主席正確指出，除非修憲，否則，沒有這樣做的憲法空間。

現行中華民國憲政體制有關中央政府制度的設計，是以法國第五共和憲法為藍本，簡單說，就是雙首長制。雙首長制和內閣制的根本區別就在組閣權。雙首長制的組閣權在總統，內閣制的組閣權在國會多數。依據「中華民國憲法增修條文」，總統任免行政院長，不須國會同意。這正是雙首長制的核心精髓。

法國施行雙首長制超過半個世紀。在這期間，曾經有過三次「左右共治」的經驗。第一次從一九八六到一九八八，左派總統密特朗任命右派國會領袖席哈克組閣。第二次從一九九三到一九九五，左派總統密特朗任命右派國會領袖巴拉杜組閣。第三次從一九九七到二00二，右派總統席哈克任命左派社會黨黨魁約斯平組閣。

這三次經驗形成了被憲法學者普遍肯定的雙首長制的憲政慣例。那就是：當現任總統在新選出的國會失去多數時，應任命能贏得國會多數支持的人組閣。

即使處在這樣的憲政情境，雙首長制的總統也絕非內閣制的虛位元首。總統還是主動任命閣揆，而不是被動接受國會多數推出的人選；總統還是享有憲法特別賦予的專屬權力以及在國防和外交領域的最高決策權力；更重要的是，總統還是國家安全、憲政體制、以及司法公正的至高無上的監護人。

把台灣當前的憲政爭議和法國的「左右共治」相提並論是不倫不類的。左右共治的法國總統都還是完完全全的總統，他們都還有相當長的任期；而五二0之前的馬英九總統只是等待移交給新總統的看守總統。看守總統只宜組看守內閣，而看守內閣最好就是原任內閣。

「看守政府」也是憲法學上的重要概念。在先進的民主政治體制，「看守政府」是比「左右共治」更堅實的憲政傳統。看守政府通常在新舊政府交接的過渡期間產生。在內閣制國家，從舊內閣垮台到新內閣成立，或在國會大選期間，通常由舊內閣擔負看守政府的責任。在總統制或雙首長制國家，從新總統選出到正式就任之前，舊政府也應被視為看守政府。

看守政府並不是空窗政府，因為整個舊政府都還在。看守也不等於停擺。在看守期間，一切日常政務照常運作，所有已經通過的預算和政策照常執行；遇到必須緊急處理的重大事件，看守政府也可諮商國會的反對黨或未來的新政府，作必要的處置。當然，看守政府也有必須嚴守的分際：不推新的政策、不提新的預算、不作新的談判、不處理重大爭議的問題。至於確保政權和平順利轉移，更不必說，是看守政府理所當然的憲法義務。

四個月並不太長。經過長時間的競選激情和疲累，讓未來的總統多些休息，多些深思，多些請益，未必不是好事。讓台灣荒廢八年的總統，現在卻忙著告訴國人這幾個月荒廢不得：聽起來總讓人覺得不像是好心的忠告！

看守總統和看守閣揆其實也不宜引發像「由國會多數組閣」和「建立憲政慣例」這類爭議性的話題。所以，奉勸馬總統，不必再費心思了，就讓舊內閣陪你到任期的最後一天吧！組新閣是新總統的事！

【5月2日憲改藍圖會議】胡博硯：修憲是一個國家大事，不容許以走過場的心態來修憲！

修憲是一個國家大事，不容許以走過場的心態來修憲。但是在現存的憲法增修條文第十二條規定，「憲法之修改，須經立法院立法委員四分之一之提議，四分之三之出席，及出席委員四分之三之決議，提出憲法修正案，並於公告半年後，經中華民國自由地區選舉人投票複決，有效同意票過選舉人總額之半數，即通過之，不適用憲法第一百七十四條之規定。」如此一來，既便利法院得順利提案，則未來必須要經過所謂的雙二一的公投，如此高之修憲門檻，將使修憲機會渺茫。

唯有藉由跟總統大選合併舉行，始有成功之機會。一旦如此，則各黨派修憲之想法必然是為迎合總統大選一事，對本部憲法的修正並無益處。且如果未配合大選時間，則僅有兩個月時間修憲，時間過於倉促。因此第一階段修憲應已降低該門檻為主。而往後期間除應擴大舉行公聽會，對分門別類之議題，邀請不同之學者專家集中討論。並應於全國各地舉行公聽會直接聽取意見與溝通。另一方面，邀請德美日英等法治國家，與新興民主國家之學者專家，赴台訪問並針對相關問題研議，以求取外國之經驗。

關於實體部分則建議如下:

一、監察權與考試權之去留
三權分立為古典權力分立制度，但不代表憲法上權力機關僅有三個。毋寧是在三個權力中去劃分，例如立法權畫分為上下議院，或者是在司法權中劃分不同法院系統。重點的是由行政權劃分出去的考試權，以及兼具部分立法權限以及司法權限地的監察權，其存在意義為何?在確立的存在意義後，才能去規劃這個權力本身的組織設計。現有之監察與考試兩權存在意義不明或者是功能有限，應該與立法與行政權合併。於行政權內設置獨立之人事行政機關，而監察權中之審計權應回歸立法院行使之。

二、關於省縣制度
省縣制度之現況於民國八十八年修憲時業已經現行憲法增修條文第九條所規範，但省政府業已於前一年凍結其業務，現今之省政府並非地方自治法人僅為行政院知所屬機關，但其功能業務不彰，存在並無意義。但是我國地方自治乃是以直轄市與縣市為組成主體，但是直轄市並未於憲法與現行增修條文中規範，其二縣市與直轄市應否做不同的對待應一併討論。對此，為避免一個國家有兩個世界，必須要強調直轄市與縣市之不同首要在於幅員與人口數，而非功能上之差異。毋寧在於地理環境與人文要件之差異因此建構權力集中化的直轄市，另外再建立尚有下級地方自治團體之縣。

三、政府體制
建立政體制的選擇雖須慎重，但無一制度為完美之制度。內閣制為民主制度發想下，最早被運用之制度。原因在於18世紀之時各國仍處於君主國家，本來所有權力均為王權。議會以及內閣制乃是在剝奪君王的權力。這種狀況一直到美國的出現，因為美國脫離英國之殖民統治，選擇自己的領導人，所以在政府體制上，行政權力的掌握無須要交由一個無民意基礎的人擔任，而由人民所選出的總統來掌理。但總統制權力集中，為避免過於濫權所以才要有分權，內閣制反而沒有抗衡的制衡方式。雙首長制則是在原來的議會民主下的內閣制，賦予國家元首一定的行政權，這個源基於威瑪憲法的體制，後經法國第五共和憲法擴大化。惟有的問題是在於如何監督或者是制衡總統。政府體制必須要選製作連結，而且必須確保權責之分明。

四、人權條款與救濟制度之補正
我國現有之人權條款建構於五十年前，過於老舊且過分簡略，如隱私權、永續發展等權利並未有明確的定位。而人權條款的補正不僅是基本權章節的問題，尚包含其後應如何救濟之問題，目前我國憲法解釋僅有抽象性解釋之權利，未有憲法訴願制度，維德不粹的救濟制度使民眾缺乏全然保障。因此，必須要增訂該制度於憲法之中，以確保不會被稀釋。

五、直接民權之行使，應該更為便利
公投為直接民權行使之代表，於現存的社會中應屬例外之狀況，但非全然無意義。公民投票法乃是在創設如何行使的要件，而非限制該權利之行使。現存之公民投票法規定過高門檻，應予以修正，以符合民主之要求。

六、國民經濟條款應該修正
國民經濟條款對於我國仍有方針之效果，必須要自憲法中明確的規定，以領導所屬機關向前衝刺。

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美國總統大選已經進入最後倒數100日衝刺階段了，雖然我人在台灣，但是一定會郵寄投票，投票是公民的義務，其實不是，是因為我很賭爛。好啦，這裡還是強調一下好了，投賭爛票是不好的行為，我們要選賢與能，OK？這不過，這個川貴人一定是知道我有這種想法，先前已經好幾次批評郵寄投票，說這樣會造成選舉舞弊啦、選票會被搞丟啦，真的嗎?

美國時間7月30日晚間，川普乾脆直接在推特上呼籲，延後總統大選！他推文說：「在全國實施郵寄投票，將使2020總統選舉，成為史上最不精確且最多弊端的一場選舉，將給美國帶來極大尷尬，不如延後總統大選，直到民眾可以正常、安全的投票？」，哇聽起來好貼心，擔心選民因為疫情而無法好好投票，你當我們是白痴啊?你現在民調落後那麼多，是擔心自己選不上吧?還是擔心選輸了，要賴皮不承認選舉結果鋪路啊?消息一出當然是幾億人都驚呆了，哇靠!還有這一招？

眾議院議長裴洛西，直接搬出憲法打臉川普，說只有美國國會有權決定大選日期，甚至連共和黨自家人都與這個不知道哪邊冒出來的創意保持社交距離，朝野兩黨異口同聲反對，逼得川貴人沒多久就改口。隨便川普怎麼說，反正美國總統的權力沒有大到可以延後選舉。根據現有制度，就算川普祭出他最愛用的行政命令，也沒辦法取消或延後選舉。美國《憲法第二條》說得很清楚，美國大選的時間日期，由國會決定；而1845年制定的聯邦法律，確定了大選每4年在11月的第一個星期二舉行，例如今年就是11月3日，如果要更改大選日期，就等於要修改聯邦法律，整個過程曠日費時！目前不論由民主黨佔優勢的眾議院，或是共和黨多數的參議院，兩黨都沒打算給自己找這種等級的麻煩。

就算真的大家都願意配合川普，按照規矩延後大選，但延到哪一天其實也沒多少彈性，因為美國憲法規定新國會必須在1月3日宣誓就職，新總統的任期必須在1月20日開始，這些也都不是能透過常規立法就輕易更改的。也就是說，就算要延也得在11月3日後的兩個月內挑一天，美國疫情被你搞得那麼嚴重，難道再給兩個月，病毒就會自動消失嗎？這個提議雖然馬上被制度擋了下來，但還是引發輿論抨擊，痛批川普「法西斯」！

過去「白人至上」的川普，從四年前初次參選時，就有一堆專家在分析他的言行，根本就是法西斯代表墨索里尼的化身，川普甚至引述過墨索里尼的名言，這一次延後大選事件，也讓法西斯再度成為熱門關鍵字。其實不是只有川普被罵是法西斯，網路上動不動就能看到網友拿法西斯來罵人，連小英總統都曾經被罵過搞獨裁，根本是法西斯、希特勒，但法西斯到底是什麼呢？有這麼萬用嗎?我們今天就來看看什麼是法西斯。

法西斯是義大利獨裁者「墨索里尼」，在1919年發明的概念。我們可以引述紐約大學歷史學家（Ruth Ben-Ghiat）的定義：法西斯政府只有一個政黨，由獨裁者領導，該獨裁者透過暴力消除所有反對派，包括司法、新聞界和「國家的敵人」。很多國家其實都有法西斯的影子，我們可以從法西斯的特徵，看看川普到底是不是個法西斯主義者。

法西斯第一個特徵就是「種族主義」，以民族團結、復興、強大和擴張為目標，重返昔日榮耀，看看川普一直掛在嘴邊的競選口號。這根本是跟中國外交部比賽複製貼上吧？口號喊了四年，一路走來始終如一，具體做法不知道，但真的一堆選民買帳。

第二法西斯領袖通常自命不凡，會幫自己塑造一個父權強人形象，強調自己就是超人，這世界沒有他的話，整個系統整個體制會崩潰瓦解。

第三：法西斯主義者永遠需要一個敵人，非常擅長製造對立，很喜歡說「我們」怎樣怎樣，跟他們怎樣怎樣。「我們」最正統，他們都是邪門歪道。「我們」的所有問題和苦難，統統都是「他們」造成的，人民一旦被分化，就比較容易受到操控。例如納粹vs.猶太人，印度人vs.穆斯林，羅興亞人被緬甸視為強暴犯和罪犯，這個描述墨西哥人應該聽到想吐了。川普四年前的主要政見就是蓋長城「抵禦」墨西哥偷渡客，上任後又頒布行政命令，把來自七個穆斯林國家的人擋在門外，甚至連國內的非洲裔美國人都被他批評為愚笨。當然他現在的眼中釘中國人也有事，聽過功夫病毒吧?

第四:法西斯主義者反對民主自由，所以特別愛攻擊真相，因為「真相」是自由民主的核心，川普一天到晚抨擊反對他的媒體，說那些都是假新聞，只有他說的才是真的。這幾年在川普支持者中，還會看到「Q」標語，這是個在網路上走紅的陰謀論標誌，代表deep state深層政府（暗勢力）正努力要把川普拉下台，還會衍生出懷疑知識的「反智主義」（anti-intellectualism），欸，不要笑，看看美國一堆人認為戴口罩會害死人就知道。最後在真相被攻擊，謊言、陰謀論滿天飛的情況下，就沒有人敢肯定什麼是真相了。

第五:法西斯主義者熱衷控制社會、鎮壓異己、剝奪人民的自由，對暴力和流血手段無比尊崇，經常赤裸裸地宣揚暴力行為。美國5月底爆發「佛洛伊德事件」引發各地爭平權示威潮，但川普頻頻放話要鎮壓群眾，甚至直接在推特上說：「當搶劫開始，槍擊就會開始。」（When the looting starts, the shooting starts.）後來又發生「白宮暴力清場聖經擺拍事件」，而最近在波特蘭「黑人的命也是命」抗議活動，演變成警民衝突，結果川普竟然擅自派遣「美國國土安全部」（DHS），與「美國海軍陸戰隊」的混合特遣隊，在未經地方政府的邀請下進駐波特蘭市，波特蘭的地方首長當然氣炸，譴責川普侵犯自治權，而且這群重裝上陣的「川普聯邦特工」，不但沒有配帶識別證，還以無牌警車抓捕示威者，跟黑警沒兩樣！

我們回過頭來看看法西斯政府的定義：美國目前兩黨互相制衡，不只一個政黨；川普是獨裁者嗎？他想得美!美國的國父們早就想到，會有這種人出現，所以在制度裡就設計了很多制衡機制，像我們剛剛講的延後選舉就一定要國會同意才行。但川普正在全力消除與他為敵的人民、媒體和政敵。雖然距離真正的法西斯還有一段距離，但是專家仍警告，民眾必須對這些訊號有所警覺，萬一法西斯的意識形態蔓延，人民恐怕會像溫水煮青蛙一樣，不知不覺掉入法西斯陷阱中。

今天琪斐大放送的關鍵字是：
#川普法西斯
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行政院長只是幕僚長 馬總統才是立院質詢的對象!!

　有關總統到立法院進行國情報告是否必須備詢，立委陳歐珀與中山大學前教授陳茂雄於26日召開記者會指出，總統到立法院國情報告，雖為憲政首例，但事實上在兩蔣執政時代，總統就向國民大會報告國情，李登輝執政時代，不只報告國情，還聽取國代的國是建言。廢除國民大會後，該會的權責全部移轉到立法院，所以總統到立法院報告國情及聽取立委的國事建言完全合乎憲政慣例。陳歐珀也認為憲法沒有規定總統不能接受立法院質詢，立院有權要求總統來質詢。
陳歐珀等人表示依「立法院職權行使法」第 15-4 條：立法委員於總統國情報告完畢後，得就報告不明瞭處，提出問題；其發言時間、人數、順序、政黨比例等事項，由黨團協商決定。就前項委員發言，經總統同意時，得綜合再做補充報告。」就已經將備詢方式規定的很明確，並沒有違反總統與閣揆之間的憲政分際，且陳歐珀等人認為，台灣歷經七次修憲之後，中央政府體制早已不是雙首長制，總統任命行政院長不必經過立法院同意，總統可以隨意任命行政院長，也可以隨時免其職務，且行政院長的副署權又被取消，顯然的，行政院長已不是獨立行使職權的行政首長，而是總統的幕僚長，完全聽命於總統，由行政院長率領各部會首長備詢已無意義，因為總統才是真正掌握行政權的人，因此邀請總統來立院不但合乎憲政，「一問一答」或「綜合問答」等備詢形式，更是合乎法律。
　
陳茂雄教授認為質詢是內閣制國家特有的制度，內閣制國家由人民選出國會議員來執掌立法權，再由國會多數黨組閣，內閣閣員由國會議員兼任，也就是代表國會執掌行政權，因而須要定期到國會做施政報告並接受質詢。非內閣制國家的行政權獨立於立法權之外，並非由國會多數黨組閣，所以沒有質詢的制度。而總統制國家是沒有質詢制度，只有有兩個國家例外，就是法國第五共和及台灣。一般無質詢制國家，行政與立法分立，並且相互制衡，主要以美國為例，而以有質詢制的法國與台灣，行政單位則要向立法單位負責與監督，針對的對象為有權責的人，過去行政院長的任命需由立法院同意，是總統與立院共同推出之獨立行使職權的行政首長，不但有副署權，且與總統分享行政權，總統執掌外交與國防，行政院長負責內政；但修憲後的台灣政府體制，總統任命行政院長不必經過立法院同意，總統可以隨意任命行政院長，也可以隨時免其職務，行政院長的副署權又被取消，顯然的，行政院長已不是獨立行使職權的行政首長，而是總統的幕僚長，完全聽命於總統，由行政院長率領各部會首長備詢已無意義，因為總統才是真正掌握行政權的人。
陳歐珀等人強調，「總統有權無責，行政院長無權卻要負責。」總統是台灣最高行政首長，總統赴立法院質詢是符合憲政精神，非內閣制國家具有質詢制度本非常態，若是可以取消質詢制度，台灣當然就變成行政與立法分立的國家。然而還未修改制度以前，行政單位還是不能抗拒質詢，而該率領各部會首長備詢的是總統，因為總統才是國家的最高行政首長！
最後，陳歐珀等人呼籲馬總統，既然一再強調自己最遵守中華民國憲法，則應該赴立法院接受質詢，不要再找各種理由來推托！