蔡穎杰觀點：重啟核四或是綠電轉型？一個國土永續發展的視角..... （02/02/2021 風傳媒 ）

作者：蔡穎杰 / 作者為政治大學第三部門研究中心研究員，德拉瓦大學能源及環境政策博士

2020年以來，農地種電的政策引發甚多爭論，甚至擁核政黨藉機怪罪到我國發展綠電的頭上，而訴求「重啟核四」。不過，從土地使用的角度來看，顯然核電廠與核廢料場址也不是蓋在空中閣樓，一樣要使用土地。歸根究柢，所有的土地原本都是自然綠地，端看社會如何分區使用。因此，主文主張，無論是農地種綠電，或是核電廠相關的土地使用，也就是要考量電力設施的興建過程是否符合憲法所認定的正當民主程序，要回歸到土地使用制度面來檢討，進而比較發展綠電與核電兩者之間，何者較能搭配民主程序的土地使用，以及當前我國土地使用的法制面有哪些可以進一步改善的地方。

以核四廠的案例，根據負責土地徵收的台電副處長林源得回憶（參見《述說龍門，我們的故事》），1980年政府核定蓋核四廠，並預定徵收370公頃的土地。多半是農地與林地，後續又追加97公頃。而林副處長則是1991年開始辦理與居民溝通協調土地徵收事宜。當然，過去在戒嚴時期，林副處長並未質疑，為何政府可以先斬後奏核定建設跟土地徵收，過了10年再去跟居民「溝通」?

在林副處長眼裡，當地農村衰敗，核電廠就像救星一樣可以提供就業，拯救在地經濟，但為何政府整天宣稱發展農業，照顧農民漁民，卻「發展」到鄉村生活衰敗到必須要仰賴核電廠來挽救經濟？而當地人是否如台電所說的想要依賴核電廠生活？以及台電是否有誠實揭露資訊給居民？可參見崔愫欣紀錄片《貢寮 你好嗎？》

林副處長也描述了跟地主討價還價的經過，這恐怕給讀者一種迷思，好像被徵收戶可以任意拉抬土地價格「刁難」公務員。多數人所不知道的是，依法，土地徵收的價格是政府單方面說了算，民眾、自救會、地主的意見只是「參考用」，尤其一般老百姓多半沒有政治聲量與資源對抗政府，除非是外來投資客，往往只能被迫吞下去政府開出的條件，而被官方宣傳為「地主同意被徵收」。而官方常用的手法就是分化被徵收戶，給予某些人特別優惠當樣板，當內應，製造自救會內部糾紛，各個擊破。（參見：南鐵協議價購開始　自救會控南市府、鐵工局「威逼誘騙」）

令人遺憾的是，直到2021年的今天，我國政府仍然沿用戒嚴時代陋習，由行政院先黑箱作業核定「興辦事業計畫」，當地居民都完全不知情，只能等有朝一日，忽然得知政府公告要來「溝通」徵收你家，然後媒體與各路公關對外宣傳大建設有利經濟，就跟當年宣傳核四一樣，至於想過著原本生活，不想被徵收的地主時常被網軍抹黑為愛錢、釘子戶（參見徐世榮《土地正義》）。或是媒體配合冷處理，社會大眾也不知道全台灣到處都是土地徵收自救會。

當然，既然行政院已經先斬後奏「核定」興辦事業計畫才讓在地居民知道，後續的都市計畫、土地徵收相關審議，也只是做做表面工夫，而不會去實質審查該建設是否有真的必要性或是公益性，內政部與各縣市由於多年來浮濫的國土規劃已於2013年遭監察院糾正，另政大賴宗裕教授研究指出，2014年全台住宅量已可供應5000萬人居住（參見《不動產學之理論與實踐》）。唯一較有「抵抗力」的可能是環評，但試問當其他單位的審查都已經定調，環評委員承受的壓力可想而知。最近台北市社子島自救會所訴求的，也就是暫緩環評，重新檢討全區徵收剷平式高密度開發的必要性與公益性。

因此，像核四案例，集結社會各界力量纏鬥數10年成功擋下建設計畫的，可以說是特例中的特例。而貢寮當地，也因為核四的施工，影響生態環境及漁場，要如何善後也未可知。行政院長蘇貞昌其實也曾嘗試以土地使用分區變更阻擋核四案，彰顯生態與農業價值，敝人衷心予以肯定。

台北縣政府昨天召開澳底都市計畫第2次通盤檢討先期會議，決定將8公頃多的核四電廠用地改劃為農業區。縣長蘇貞昌表示，核四電廠面積400多公頃，澳底都市計畫的8公頃多核四用地雖只是電廠的一部分，將使核四失去著力點，達到反核的目的。事後蘇貞昌縣長表示，依法規定，都市計畫每5年至少應通盤檢討一次，澳底已10多年未辦檢討。藉由這次檢討，縣府只是以業主身分，要求規劃單位把台北縣的好家園恢復，把貢寮最美麗的地方變更為原來的農業用地，核四廠蓋在美麗的海邊很突兀，也破壞海洋生態，是用錢堆砌的科學怪物。（1998-04-10/聯合報/06版/）

雖然當時台北縣土地分區變更被內政部否決，但其實也突顯出一個問題。也就是，在我國，土地使用分區的法定權力，都是由縣市長聘任的專家會議背書跟內政部說了算，而就算十多年沒有依法檢討土地使用，老百姓也沒轍。直到今天，一般老百姓跟市議會完全沒有任何法定程序讓他們審查跟參與土地使用決策過程的餘地，只有提供「參考意見」跟抗爭的角色，而無法比照歐美民主國家，強制舉辦行政聽證讓各方辯論，並邀請第3方公正專家來作證。以美國紐約市為例，雖然紐約市已經算是惡名昭彰的浮濫開發城市，都市計畫委員要經過市議會審核資格才能擔任，而非像台灣一樣由縣市長自行聘任即可，且紐約市要先通過環評與社會影響評估，才能申請開發案。基於憲法保障人民的基本財產權，紐約市的都市計畫土地使用跟土地徵收也都要經過市議會審核，而非像台灣一樣，由行政機關自行核定，等於是球員兼裁判，也難怪歷年來我國政府首長不斷把農地浮濫變更為建地，幾乎沒有看到如同當年蘇貞昌縣長為了保護農業生態價值，主動勇於承擔被抹黑成阻礙經濟的案例。

以土地使用來說，政府發展農地種綠電，應該算是一把雙面刃，為了四處建置再生能源分散式電力系統相關設施，勢必讓在地人參與，有別於核電廠這種大資本大工程，去徵收一塊特定大面積的土地而驅逐在地居民。政府當下也在推動地方創生，以及國土計畫法要求的「鄉村地區整體規劃」，其主要政策目的，是為了振興農村經濟、維護農地資源與增加農村人口。藉此機會，比照正常民主國家，完備土地使用與土地徵收的法制保障民主參與及私人財產，讓鄉村居民可以因地制宜規劃自己的生活場域及產業。更重要的，綠能轉型、地方創生、「鄉村地區整體規劃」3者搭配土地使用法制改革，才能開啟鄉村居民實質民主參與規劃在地發展。反之，可能導致農地資源、農業繼續不斷被壓縮，農民變成越來越需要仰賴大量興建綠能設施來補貼，變相延宕屋頂型光電發展。而未來的縣市政府首長也可能拿出一句歷史共業，又去浮濫變更種電的農地改為建地。也就是說，依現行法規，土地使用分區要不要變更，仍然是政府單方面說了算。

聽到農地變建地的光電發財夢，曾文生說，這是騙人的話術，應該揭發與制止，他要告訴不肖業者，這個承諾不是你們能給的，最後審查權還是在政府手中。（參見：經濟部次長曾文生：農地變建地是騙人話術，這承諾不是業者能給的）

而自稱永續的擁核陣營也不宜見獵心喜，把土地使用亂象的源頭怪罪到綠電設施。與其趁機考古吹捧所謂的核電經濟效益，不如回歸永續發展的正途，改革土地使用法制。由聯合國永續發展目標的定義來看，經濟效益本來就不是首要考量，而要並重土地正義、民主參與、保障私人財產、在地文化、糧食生產、宜居權與環境生態等等，這其實也跟我國許多土地徵收自救會的心聲一致，由於案例過多，僅引述部分如下。

「市府官員總是喜歡帶風向，不論在哪一場會議，總是說：社子島居民最在意的是【安置問題】！大錯特錯。社子島自救會不斷的陳情、請願，我們是【反對區段徵收】，我們是要一個適合在地居民的都市計畫，可以 讓居民修繕房屋、改善環境的計畫！在武漢肺炎疫情全球肆虐下，社子島擁有得天獨厚的環境。

#糧食供給：蔬菜除了供應自己之外，另提供大台北地區將近1/3蔬菜量。
#開放式生活空間：非密閉式大樓空間。社子島為水平式住宅，居民大都戶外活動，互助互惠的社會網絡與緊密的鄰里感情。

我們不需要剷平式開發，而是需要一個良好的都市計畫，畫出建築線，以人為本、以社子島居民生活的聚落替代方案。」（台北市社子島自救會發言人李華萍）

「機場捷運A7開發案在未完工前爆發「違法預標售」及「葉世文收賄弊案」，另在被徵收戶的抽籤配地說明會上，罔視居民的利益，居民只剩邊坡地、電塔旁、及垃圾地可選擇，實際上較具發展前景和生活機能較好的土地皆留給財團和投資客。表面上被徵收的地主可申請領回40%抵價地，但由於有最小基地面積的規定，許多被徵收戶的土地面積過小，只好又把抵價地賤賣或改領補償金。」（機場捷運A7站自救會長徐玉虹）

「補償金額大小並不是居民反對的原因，而是不想要放棄原本的生活、搬離現在居住的地方。這片土地不僅是從祖先手上傳下來的祖產，「家」的記憶都附著在這片土地之上，且當地生態豐富、環境優美、居住空間寬敞，生活品質優良。在國土計畫法公布後，原本坡度35%為土地的開發底線，現在卻變為可開發的農牧用地，以提高糧食自給率。「那為什麼水田又把它消失掉，把那邊山坡地變為農牧用地來騙老百姓，這是中央在騙老百姓。」（竹東二三重埔自救會長呂政權）

「同意徵收的2000多人都是炒作農地，政府是為人民服務還是為財團服務？台商回流，是鮭魚返鄉？還是鱷魚？他們都是來瓜分我們農民的利益及土地，官商勾結。有一次自救會農民問陳處長：「為什麼一定要我們這塊地？」陳處長表示：「因為廠商要你們這塊地！」（竹東二三重埔自救會長呂政權）

「每個人對金錢的態度和價值觀都不一樣，有些人一點點錢就覺得自己很富有，不應該把每個人都劃分為想要更多財富，更何況我們基層的民眾也沒有分沾到這些利益。一個人就會有自己喜歡的生活方式和文化，被徵收就是破壞這個人原本的生活而必須重新開始，一個人不應該被指導怎麼過生活，而是有權利自己去決定自己所過的生活，你無權干涉。但是如果被徵收就是強迫你去別的地方重新開始。」（灣寶自救會長洪箱）

「新買的透天厝才順利交屋1個月，就得知自己的房子也被納入航空城的徵收範圍，這棟屋子是為自己的家人所布置，未來要一起共同居住的地方，這樣的無奈只好開啟抗爭之路。反迫遷居民和民間團體最無法接受的部分，政府和財團假借計畫案開發名義，讓農地成為建地，以及第3跑道開發的必要性。國軍基地跑道早已足夠，在政府手段之下，造成國軍基地跑道無法使用，而藉口需要多開發百姓賴以為生的民宅農地，但對居民來說唯一的訴求只有「留下來，留在他們扎根的地方。」（桃園航空城自救會蔡美齡）

「附近經過2次的區段徵收，原本農地都是免稅，但你配回來的土地有各式各樣的稅，地價稅又一直調漲，他說你配的地還漲不夠，政府說漲價歸公，但我們是自有住宅，沒有其他房子，你把房屋稅地價稅調這麼高，合理嗎？就是逼百姓把房子賣掉去鄉下的地方住的意思，這又牽涉居住正義的問題。投資客在這裡炒這塊地，如果徵收了，配回來變成建地轉賣，屁股一拍就走了。在地人的話，有些農地會配回來，但你的家當要丟掉多少，有多少東西沒地方放，政府說會補貼你租賃的租金2年，但田沒了，這些東西也就沒用了，這些工具都是錢買的，譬如農機，都是生財器具，現在都沒有用了。新竹縣政府已經徵收了那麼多土地，但學校廠商後來都不來，前科累累，縣長又有任期限制根本不能負責。他們根本在炒土地，拿我們的土地在玩，被徵收後的地方都變成是外地人的，我們這裡是客家莊，需要保留文物。」（新竹璞玉自救會長邱鴻鈞）

綜上，農地種綠電跟重啟核電2者之間，不僅僅是電力系統轉型與碳排放的差異。核電象徵的是戒嚴時代政府高層自行決定重大建設跟國土規劃，叫在地人吞下去，而發展綠電開啟了我國土地使用法制改革以及整合當前政府地方創生政策的機會之窗，讓台灣人有機會脫離戒嚴時代奠定的土地制度，以免被政府高層自行核定強制徵收老百姓私人土地轉手財團。與其讓投資客賺完屁股拍拍離開移民，不如落實土地使用的正當民主程序，才能建立民主政治到民間地方層級（參見李登輝《新‧台灣的主張》，第3章），讓台灣人能實質對自己的家園發展有參與權，應較能符合所謂轉型正義與永續發展台灣主體性的本意。

完整內容請見：
https://www.storm.mg/article/3442325

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【關心縣市國土計畫北部場｜基隆市國土計畫持續監督🌳】
　
國土計畫為什麼重要？[詳細說明放在留言]在2016年國土計畫法實施、2018年公告全國國土計畫後，國土計畫將成為指導都市計畫和非都市計畫土地的土地利用、保育等國土發展目標。但全國國土計畫將彈性交由各地縣市政府，由各地方就各地狀況制定各縣市國土計畫，因此，在未來城鄉發展與國土保育上，各縣市國土計畫就成為最重要的戰場，也是我們時代力量中央到地方首要的監督目標！
　
昨天（7月16日），很感謝時代力量黨團、陳椒華委員辦公室主辦「關心縣市國土計畫北部場」，我和時代力量的夥伴們——邱顯智委員、新北市黨部主委葉甄宜、桃園市議員簡智翔、新竹市議員林彥甫、廖子齊、新竹縣議員連郁婷和苗栗縣議員曾玟學都有到場。我也特別感謝基隆關心環境與國土發展的基隆市議員王醒之、基隆市鳥會在我們的邀請之下也一同參與討論。
　
因基隆市國土計畫影響基隆市國土保育與人口、產業發展目標之設定，我的團隊把國土計畫草案和國土計畫規劃技術報告都看了好幾遍，不論是在議會報告事項提案討論、和都發處私下請教以及參與公聽會討論，我們都花了非常多時間研究和請益，希望基隆市的國土保育與產業發展能達成平衡，真正來落實基隆市國土計畫中的「韌性城市、永續發展」目標。
　
雖然基隆市國土計畫已經在6月底的時候通過內政部審議，這一次座談會，我也特別利用機會再次中央機關以及基隆市府都市發展處國土計畫科來討論幾項議題，文章比較長，也請大家耐心閱讀、一起來關心。國土計畫之後，還有各功能分區劃設，我們也會持續監督基隆市國土利用的發展！
　
以下是我針對基隆市國土計畫提出三個議題，也一併呈現基隆市府和內政部的回應
　
🌳#針對基隆市國土計畫 #薇仲提出三個議題
一、#基隆河谷廊帶
基隆河谷廊帶即使在基隆河治理計畫完成後，仍然是高洪災潛勢地區，目前沿岸解除禁建禁令，在國土計畫中河谷廊帶是重點產業發展的區域，市府是否有更具體的目標和做法，協助如北五堵國際研發新鎮在進行開發的同時，不更加重環境成本？各局處間，要如何合作、分工，透過哪些政策手段和規範制定來提升此區域的氣候變遷調適規劃與防洪韌性？而除了要依照《水利法》實施逕流分攤丶出流管制，市府如何加強土地使用管理、擬訂土地開發與管制的規範來降低淹水風險？
　
二、#山坡地保育
基隆市的丘陵地佔了全市土地的94%，其中坡度30％至40％佔14.3％、坡度40％至55％佔19.6％，佔全市土地面積達33.9％，另外都市計畫區內坡度介於30％至55％之土地，則約有700公頃劃為都市發展用地，佔都市計畫區土地9%。山坡地過度開發的情形很嚴重，許多山坡地都是超限利用的狀態，對於國土保育和富裕環境敏感區都是嚴峻的挑戰。在目前的國土計畫中，針對山坡地保育，有提出「未來應該檢討現行坡地開發機制，增加坡地開發成本以降低國土保安維持及公共建設成本支出」，並在草案中納入坡度大於55%的公有地，若屬都市發展用地不宜建築，要檢討變更為保護區，提高周遭地區的安全性跟坡地穩定性。將來要如何與山坡地主管機關合作，開發規範調整的方向為何？國土計畫將如何指導未來都市計畫的訂定與檢討？
　
三、#協和電廠填海造陸
針對協和電廠填海造陸案，幾乎是個欠缺民眾溝通、嚴重破壞產業、海洋生態及景觀，且完全 #沒有提出替代方案、甚至都還沒有通過環評的「重大建設」。然而，本市國土計畫為了這個「重大建設」在環境敏感區（水產動植物繁殖保育區）、原本是非都市計畫範圍內的海洋中，劃設了部分填海造陸用的城鄉2-3用地。
　
國土計畫法第24條規定，部分使用許可不得變更國土功能分區、分類，且填海造地案件限於城鄉發展地區申請，並要符合海岸及海域之規劃。為了要讓協和以後可以直接來申請填海造陸案件，我們就事先在國土計畫中把它的用地畫成城鄉發展地區，這樣的做法真的合宜嗎？
　
就正因為是重大建設案件，在開發單位根本沒提出替代方案、環評都尚未通過的階段，甚至填海造陸範圍都還不甚明確的狀態下，國土計畫就先配合劃設來填海造陸用地，這樣真的有符合「保育國土、復育環境敏感區」的國土計畫精神嗎？這完全就是先射箭再畫靶的作法，我們想知道規劃單位的回應。
　
　
➡#基隆市都發處國土科回應
1. 河谷廊帶和北五堵國際研發新鎮：目前由都市計畫變更計畫，土地使用管制會回應韌性城市。另外也正在和新北市討論來整體規劃配置公共設施，以因應氣候變遷。
2. 山坡地超限利用檢討：國土計畫會明確指導都市計畫，但目前尚未實施，目前市府已經有在做上位空間指導，兩者整併後會開始實施。
3. 協和電廠改建填海造陸：當然是認為如果有更好的替代方案，最好不要做。因為是中央能源政策，地方政府也覺得很為難。目前台電也下開始進行都市計畫變更程序，已經在市府正邊審查，也要求做到生態的補償措施，目前覺得不夠完善、無法回應地方民意，應該要請台電應該積極回應。在都市計畫審查機制，市府這個月有行文營建署針對填海造地審議機制，目前還沒出來。
　
➡#內政部營建署綜合計畫組長林秉勳回應協和填海造陸和審查機制
協和電廠填海造陸部分為因為有部分在都市計畫土地，部分為非都市計畫土地，無法全部劃成城鄉發展1，所以劃成城鄉發展2-3。
　
其實填海造地在非都市計畫土地有專篇的審查機制，相對比較嚴謹、嚴格一點，但都市計畫部分沒有補上來，國家有兩套審議制度很奇怪，建議都市計畫可以走這套審議機制。一個國家，應該要有一致性或是至少相當的審查機制會比較好。目前，我們做成的決議是中央國土主管機關再洽都市計畫主管機關，也就是營建署內部，去做建議。目前都市計畫機關他們正在思考，會再請他們到國土計畫審議會報告。
　
至於陳議員提到的生態的部分、衝擊的彌補，就是規劃跟審議過程要去注意的。

前天參與「竹北都市計劃暨細部計劃管制要點」公開展覽説明會，開會前，私下做了功課後，
碩彥針對「退縮建築之空地是否設置圍牆？」，直接與科長有了一些討論，也發言給了建議：

依據內政部89年11月18日台89內營字第8984948號函訂定「都市計劃各種土地使用分區及公共設施用地退縮建築及停車空間設置基準」辦理，故：

新竹縣都市計劃區退縮建築設置原則如下：
一. 住宅區、商業區：應自道路境界線至少退縮五公尺建築，退縮建築之空地應植栽綠化，不得設置圍牆，但得計入法定空地。

二. 工業區：應自道路境界線至少退縮五公尺建築，如有設置圍牆之必要者，圍牆應自道路境界線至少退縮二公尺；退縮建築之空地應植栽綠化，不得設置圍牆，但得計入法定空地。

三. 其他土地使用分區及公共設施用地：應自道路境界線至少退縮五公尺建築，如有設置圍牆之必要者，圍牆應自道路境界線至少退縮二公尺；退縮建築之空地應植栽綠化，不得設置圍牆，但得計入法定空地。

問題點：
1. 私立幼兒園設置住宅區，屬於哪一分區？規定依據住宅區規定不得設置圍牆，這樣合理嗎？應沒有符合規定的私立幼兒園吧

2. 公立幼兒園學校屬公共設施用地，私立幼兒園屬住宅商業分區，這樣合理嗎

3. 有好的規定，就要有好的執行力，如規定的人民都做不到，讓人民處於違章拆除的恐懼中也不是好辦法。

4. 也談到把圍牆設置列入雜項，一律提出來申請看看，請問這是因時因地還是因人的特別條款？還是有明確的雜項規定？

5. 如認為圍牆規定不需修正，二次施工的違建一定會有，請問如何防範大家以身試法？守法的如何獎勵？違法的如何懲處？

6. 訂了不合理的規定，或有好規定但無法管理違法者，只會慢慢喪失公部門威信，人民漸漸不當ㄧ回事。

7. 提議有違章的建築，提高房屋稅？或不得過戶交易⋯這方案可行嗎請公單位審慎評估。

#違章建築不得交易過戶
#違章建築提高房屋稅
#科技代表林碩彥
#科技領航·知識覺醒