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政府如何像亞馬遜一樣運作？

劉維公

電子商務龍頭亞馬遜（Amazon）在疫情中成為美國華爾街最大贏家。圖為亞馬遜創辦人兼執行長貝佐斯。（美聯社資料照片）

「亞馬遜不是零售業」，是亞馬遜創辦人貝佐斯在對業務部門主管訓示時寫下來的一句話。亞馬遜購物網站每個月全球有超過二點〇六億人次消費者光顧，其線上商品的品項（包括第三方賣家）總共高達三點五億項，在二〇一九年尊榮會員日一天賣出一點七十五億件商品。但，貝佐斯卻說，亞馬遜不是零售業。

打從一九九四年創業一開始，貝佐斯就將亞馬遜定位為一家科技公司。亞馬遜投入的雲端服務Amazon Web Services、智慧管家Alexa、航太公司Blue Origin等科技項目，都不是一般傳統零售業經營者敢進入的領域。雖然一路走來跌跌撞撞，一直到二〇〇一年第四季才首度獲利，企業經營甚至曾被華爾街分析師看衰，但在二〇一八年九月，亞馬遜繼蘋果之後，成為全球第二家市值突破一兆美元的公司。

貝佐斯用科技打造出一家「無所不賣的店家」（the everything store），為未來十年的零售業建立新的經營範例。我們有沒有可能同樣運用科技為政府公部門的運作，開創出符合時代趨勢的新模式？這是本文想要探索的課題。

在未來，政府必須是一家科技機構。近年來，隨著物聯網、人工智慧、機器人等科技的進步，公部門一直在積極加強科技的應用，「智能城市」是其中最佳的政策案例。然而，在大多數的科技應用政策，政府其實只是在「採購」新科技的設備與服務，公務人員還是按照原有的組織章程執行工作項目。「智能城市」推動至今，仍無法完整落實其發展目標，原因就在於政府還是公務機關，而不是科技機構。

政府的公務工作與科技的創新應用兩者加起來，卻無法產生強大的化學效應，才是政府組織再造推動者迫切需要處理的關鍵問題。自從二〇一二年以來，政府組織再造的規畫總是圍繞在哪些政府單位該整併裁撤、公務人員總量管制總數應該是多少等議題上。相對於這種類似積木組合式的改革，將政府銳變為科技機構，相信會對政府施政效能帶來更珍貴的實質創新。

跳脫「採購」的科技應用框架，我們將會發現到政府的科技化有許多亟待研發的工作領域：例如手機螢幕（不是搭建大型展場），是推動政策業務的重要執行場域；每一次點閱與搜尋（不是網紅），是政府了解民眾需求的重要資料來源；語音與影像作業系統（不是懶人包），是說明公務推動流程的重要使用介面；內容串流（不是社群媒體小編），是闡釋政策豐富意涵的重要溝通方式；會員制度（不是網軍），是政府激發民眾結伴參與的重要支持基礎。

這次肆虐全球的新型冠狀病毒正在改變當代社會許多生活的樣貌。整個社會至今仍陷入極度焦慮不安的困境，凸顯出來一件事：最應該改變的是政府！（作者為東吳大學社會學系副教授）

上週五出爐的美中貿易「第一階段協定」，馬上就傳出說中國根本不簽，還要再談。週末的中國媒體，絕口不提協定成果，就是惡兆，現在敢直接打川普的臉，我們等著看有什麼下場。另一方面，騰訊又偷偷地開始播NBA的比賽，好像一切都沒發生過一樣。這兩個事情加起來看，我們可以認定，北京對國家的掌控力仍強，對愛國主義的控制仍然能收能放。而這也同時表示，共產黨的統治菁英，自信滿滿，自以為是不急不徐地「玩」著川普。

對香港的反抗運動來說，當然是不妙的。最後，還是只能靠川普，把共產黨凌遲處死了。

另外的新聞是諾貝爾經濟學獎，發給了三個做發展經濟學的經濟學家，其中包含了第二個得獎的女性，同時也是史上最年輕的得獎人，Esther Duflo。來回顧一下我在2011年寫的報導。

杜芙蘿(上)
要做善事，我們想到的都是到非洲幫助難民，不管是到那一個國家，不管是去做什麼事，和一群黑黝黝的黑人照相，很可以是歐美白人和亞洲有錢人掛在牆上的戰利品。我是沒有資格去批評他們，因為我什麼也沒做，而且很多到非洲做好事的人，做的真的是很了不起的事。看比爾‧蓋茲好了，誰能像他一樣，一出手就是幾億美金在做善事，這不是贖罪券那麼簡單的花錢買心安。

但是做善事，就像做事一樣，要講方法，要講目的，要檢討反省。要講人類社會的方法，當然是要靠我們無所不在的經濟學家了。最近在經濟學界裡的顯學，就是有關這方面的發展經濟學，顯學的證據之一，就是美國經濟學會在今年把號稱比諾貝爾獎還難得的克拉克獎章(John Bates Clark Medal)，頒給了麻省理工的杜芙蘿(Esther Duflo)。比諾貝爾獎還難得是因為，這個獎只頒給四十歲以下的經濟學家，在今年以前還兩年只頒一次，Paul Samuelson和Milton Friedman都是早期的得主。想想看，經濟學家平均在三十一歲拿到博士學位，在九年內得發展出自己的研究領域，還須得到人人都認為自己最厲害的經濟學家廣泛的認可才有可能得獎，多不容易。蘋果橘子經濟學的李維特Steven Levitt也是早慧的得主之一。

杜芙蘿做的事，和李維特還有一點關係，我們都稱之為應用個體經濟學。李維特之前還說過一個和杜芙蘿有關的八卦，他說杜芙蘿和去年克拉克獎章得主，也是法國人的Emmanuel Saez兩個是麻省同學，一起上就業市場的時候，還在談戀愛，還同時是學界注目的焦點，芝大搶在就業市場開始前，就請兩個一起先到芝大演講、面試。毫無疑問，兩個都拿到芝大高薪的合約，但是都被別人搶走，看有多受矚目。

和李維特不一樣的是，杜芙蘿沒有大量用幫助變數(instrument variable)來找因果關係，而是用準實驗(quasi-experiment)的方式確立因果關係。比如說，我們常講高師生比例對學童教育很重要，但到底有多重要，多花錢請老師，真能提高教育水準嗎?杜芙蘿和其它兩個大牌，就在肯亞，隨機選了一些學校，幫他們每個班級多聘用一個老師。在和其它對照組相比之下，發現多一個老師的班級，因為老師會偷懶，學生的成績並沒有變好。

類似這樣的研究，杜芙蘿還有很多，多半在教育和衛生健康這些我們一般認定和經濟發展有關的項目上。意義當然很大，你如果跟比爾‧蓋茲說，因為老師不足，而造成非洲經濟發展落後，所以要跟他要個一億美金請老師，結果後來發現沒有用，那不是就像我開頭說的，做善事沒用對方法嗎?那還不如不要做。

杜芙蘿的研究，其實直指人的自利本性。如果善事沒有針對人性誘因設計出一套可行的方法，那只是有錢人自我安慰而已，只要制度設計對，錢不用很多，就可以大幅幫助落後國家。比如說，在她這個研究裡，她和其他兩名教授發現，明明施肥可以增加農作物產量，而改善生活，為什麼肯亞的農民不願意施肥，就算政府大幅助肥料，也不見普遍施肥。他們發現，在剛收成後，給農民買肥料大幅折扣，會有很強的效果。就這樣一個小小的改變，不用多花錢，就解決人性偷懶的問題，這不是比找影視明星去慈善義演更有用嗎?TED的演講，有她自己對這些發展經濟學演進的看法。其實想一想，她做的事，和貝克說的學經濟的初衷，有相呼應的效果。但是像是對蘋果橘子經濟學的反彈一樣，一些大老，像是MIT的Daron Acemoglu(也得過克拉克獎章)和普林斯頓的Christopher Sims(得諾貝爾獎的呼聲很高)，對類實驗經濟學的受歡迎，不以為然。到底怎麼回事?

杜芙蘿(下)
杜芙蘿在麻省理工的Jameel Poverty Action Lab (
科學研究上，對照實驗是確認因果關係的最佳途徑，但是醫學或是經濟學的研究，還有另外一層考量，就是實驗對象沒有辦法是一模一樣的群體。比如說新葯的實驗，雖然對兩群人做了對照實驗，但我們不能直接判定，兩群人治療結果上的差距就是治療的成效，說不定其中一群人剛好有一種基因是另一群人所沒有的，而有這個基因，葯才會有效。所以我們得把實驗隨機化，確保兩群人在各種特性上，分佈是一樣的，沒有統計上的區別。

很多時候經濟學是無法做隨機實驗的，你能想像說柏南克為了想知道寬鬆的貨幣政策對經濟成長的影響，而對美國經濟作實驗嗎?當然不可能，一來結果成敗影響太大，沒有人可以容許他亂搞，二來，沒有隨機的對照群體讓他比較，結果的判讀也一定不準確。

但是發展經濟學，尤其是個體範圍內的研究，非常適合隨機對照實驗。不但在落後國家有大量的群體供這些經濟學家實驗，因為這些地方比較貧窮，研究計劃不用花多少錢，就可以取得大量數據。所以在非洲，尤其是講英語的肯亞，還有在南亞的印度，各式各樣的計劃如雨後春筍般地出現。不少美國的大型慈善機構、基金會等，也非常願意經濟學家投入這方面的研究，做善事，真的得像做事業一樣才行。幾個力量加下來，讓杜芙蘿及J-PAL不紅也不行。

但隨機實驗畢竟不是萬靈丹，照Christopher Sims的說法，這些「機巧」的方法，是在逃避計量技術進步上的挑戰。身為一個堪稱瘋狂的計量經濟學家，他當然有十足的立場罵這些後輩不長進。這個批評，尤其是在總體經濟學上，是非常有力的。就像我舉的柏南克的例子，在可見的未來，我們永遠沒辦法在這個議題上做有意義的對照實驗。建結構模型(structural models)，然後設法測出參數，將是不可避免的，我們只能想辦法不斷地改進我們的模型和計量方法。不過傅利曼說，這個問題也不是經濟學獨有的，他說高等的天文物理，也是一樣沒辦法做對照實驗。

另一派質疑的代表是Daron Acemoglu，Acemoglu是土耳其人，也得過克拉克獎章，是有名的「牲畜」(animal)。說他牲畜不是罵人的話，郭凱說過他的一個故事(一時找不到原文連結)，他說在麻省拿課的時候，他們同學為了提早準備，向Acemoglu要下一堂的講義，結果Acemoglu說他沒辦法給，因為還在寫。還在寫不是在打混，而是近百頁的講義沒那快好。如果你看Acemoglu的文章數量，再看他備課認真的程度，不是牲畜，難道是人嗎?

言歸正傳，Acemoglu的批評是對於隨機實驗在政策意涵上有可能會下錯結論，主要的原因就是這種reduced-form研究，乎略了一般均衡(general equilibrium)下，牽一髮而動全身的問題。比如說，要研究政府財政補助對教育的影響，我們可以直接隨機選一些地區發錢作實驗。發錢有很多種方法，比如說可以辦課後輔導。隨機取一些學校學童，免費讓他們上課後輔導，再看他們和對照學童的成績差異，就可以下結論說政府在這方面補助教育有沒有用。

但如果你知道一般均衡的概念，你大概可以想到，那會不會因為有了課後輔導，原先家長會指導小孩功課的，樂得輕鬆，反而不教了?那政府的課後輔導和家長的投入教育互相取代，得到的效果不是純粹的(小測驗:那真實的效果是比觀察到的效果更好還是更差?)。這還不是一般均衡，只是多一個市場均衡而已，真的一般均衡，還的把政府額外的財政支出對家計經濟的影響也要納入考慮，問題複雜得多了。這個絕對無法用實驗求出，而如果政治人物只聽這個研究的「片面之辭」，錢一亂花，事情就大條了。

所以這些大老，不是只是看著杜芙蘿大出風頭而眼紅，他們提出的問題是很重要的挑戰。我覺得李維特對這個趨勢的批評，最有意義，他說「因為這些實驗容易達成目標，讓經濟學家乎略了問好問題的重要性。換句話說，誰都可以來評估實驗的結果，為什麼要把一些全世界最好的腦袋花在這些容易的事上?」很諷刺的是，李維特自己的蘋果橘子經濟學也助長了這個趨勢。

杜芙蘿(續)
有讀者來信告訴我紐約客上剛好有一篇講杜芙蘿故事的長篇，看了以後，覺得我之前著墨杜芙蘿太少，講得比較是結構上的問題。如果從杜芙蘿這個人出發，角度會有些不一樣，但是一樣會發人深省。

西方國家教養很好的中產階級家庭出身的小孩，很多都是充滿理想性，因為父母已經讓你衣食無虞了，如果你沒有走上虛無漂渺的自我毀滅之道，多半會想幫助弱勢的人，尤其是第三世界的人。所以我們看到很多美國的年輕人，大學左右年紀的，不少會花個一、兩年到和平工作團當義工，就是這個道理。而每個做發展經濟學的經濟學家，如果不是來自第三世界的，多半也都還保有這樣「拯救世人」的高尚情懷，但因為理想祟高的人多半不能接受人家質疑，很容易就上火，所以看發展經濟學家討論起來也相當過癮，因為很容易就吵起來。

杜芙蘿的父親是數學教授，母親是醫生。杜芙蘿說她的世界觀大概就是從「左派、基督教的主日學」裡來的，她媽媽從七0年代末期起，每年固定會花好幾個星期到非洲或是中、南美洲義診因戰爭受傷的小孩。在這樣的家庭成長，杜芙蘿會把消滅貧窮這樣的事情當成職志，一點也不意外。

但是杜芙蘿和大多數人不一樣的是，她沒有特別的觀點，她相信數字，她相信剔除噪音後的數據資料，所以她說她從來沒有不喜歡她實驗出來的數據。因為拿數據說故事，而不是有了故事後才找數據，你當然永遠可以熱愛實驗結果。

但就是這樣，她和不少大牌，或是主流思想槓上了。她之前的一篇講微型信貸的研究論文，就捅了大馬蜂窩。因尤諾斯而走紅的微型信貸，近幾年被捧為第三世界國家的發展之道，因為符合了很多人的想像，最重要的想像就是結合了「婦女掌控、市場經濟和切實可行性」等特點。但是杜芙蘿等人在印度的研究發現，微型信貸沒有用，不但沒有增加家戶的消費力，各種指標，像是教育支出，健康情況等，完全和沒有微型信貸的時候一樣。

因為微型信貸已經變成一個不小的產業了，很多人投入了心血，對於這樣的結果很多人不能接受，在各個方面攻擊她和J-PAL，但是數據還是太強了，反駁的人，找了一堆人寫了一個大報告，結果裡頭只能放進許多微型信貸成功的小故事，完全沒辦法在科學基礎上說服人。

杜芙蘿說，發展經濟學經常就是從一個潮流擺到另一個潮流，之前是建大壩，然後是提高教育水準，接著是微型信貸，現在又回到建大水壩。經年累月下來，落後國家的經濟還是沒發展起來，援助金額倒是越來越龐大。她說，很大的原因就是大部份的計劃都沒有正確的評估方法，所以她弄J-PAL，目的是要弄成一個可以到處做隨機實驗的大型機構，把所有在落後國家做的計劃都好好衡量、評估一番。

紐約客的文章裡特別提到一個故事。搞發展經濟學最有名的經濟學家是Jeffrey Sachs，靠著諾貝爾獎得主的名聲，Sachs有很多金主支持他在非洲的一些大計劃。比如說，他找了一些錢，打算在非洲發蚊帳，因為蚊子還是瘧疾在非洲肆虐的主要原因。計劃開始後幾年，Sachs主動問J-PAL怎麼評量他的蚊帳計劃效果，杜芙蘿說現在做已經來不及了，但是之後再發的蚊帳，她們可以參與。Sachs沒回應，結果不久後，在紐約時報的訪問裡Sachs說，隨機實驗裡的對照組不能拿到蚊帳，「讓他很痛心」，所以他不願意用杜芙蘿的方法評量。杜芙蘿的回應是「大便啦(crap)」。Sachs根本就是反科學，因為整個計劃代表的是他的心血，他的名聲，他根本沒辦法接受客觀評量下的任何結果。

在我看來，非洲國家要真正脫離落後的宿命，關鍵還是在良好的法治制度和市場經濟。Jeffrey Sachs這樣的人和事會一直存在，因為總是有富人願意花錢買良心，願意拱一些所謂的良心學者做這些事，而我前面說的西方國家教養很好的中產階級，就會變成這些所謂良心事業的馬前卒。杜芙蘿和她的這些研究，在科學上的推進是漸進的(incremental)，但恰恰變成良心事業者的照妖鏡，到底你們在幫的是第三世界國家的人，還是你們自己?

(後記，Jefferey Sachs就是史上最舔共的經濟學家，不知道拿了共產黨多少錢，儘拍北京馬屁)