日本農業結合太陽光電設施之經驗探究（04/17/2020 RSPRC風險社會與政策研究中心）

也許你想知道：發展農業綠能設施的過程中，易出現光電發電效益優先於農業生產效益情況，甚至出現「假農作真種電」現象。而日本農山漁村導入再生能源計畫，如：千葉Eco-energy公司與匝瑳市、兵庫縣寶塚市兩農電共享案例，可觀察政府在政策支持下之角色扮演。

作者：吳勁萱／台大風險社會與政策研究中心助理研究員

臺灣在發展農業綠能設施的過程中，營農者容易將光電的發電效益優先於農業生產的效益，甚至出現「假農作真種電」的現象。日本為農業綠能的先驅者，本文將透過日本發展營農型光電設施之經驗，爬梳日本發展過程的背景脈絡、政策措施及設施型態，並透過日本實際運作營農型之案例，理解行動者如何參與，以及整體運作的機制與經驗分析。

一、日本農山漁村的再生能源導入

日本依據2018年7月的內閣會議決定，公布新的「第5次能源基本計畫」。事實上，日本政府於2013年便開始積極推動再生能源發展，並希望於2030年時達到再生能源佔整體電力22%～24%，同時讓再生能源成為主要的電力來源（鎌田知也，2018）。

為達到2030年能源目標，日本國土的農村、山村和漁村因存在豐富的資源，對於再生能源的發展及利用上，具有極高的潛能。從日本國土交通省2016年度的土地資料來看，日本國土中森林約有2,505萬公頃，佔國土面積66.3%；農地450萬公頃，佔國土面積11.9%。其中，不利農業經營區為18.3萬公頃，若能在這18.3萬公頃的農地面積上架設太陽光電設施，估算一年發電量約為1,347億度（川中正光，2019）。（圖ㄧ）

農林水產省食料產業局認為「日本農山漁村導入再生能源」的重要性，在於再生能源進入農山漁村後，能夠促進農山漁村的活化，並透過「經濟貢獻」及「機能貢獻」兩層面的利益最大化，讓地區實現自主獨立性。為使農山漁村的資源能挪移作再生能源發電，《農山漁村再生能源法》始針對農山漁村之土地做出適當的運用及調整，並在不影響糧食供給和國土安全的前提下，導入再生能源，促進當地的發展。《農山漁村再生能源法》於2013年11月正式通過，並於2014年5月開始實施。農山漁村導入再生能源設施發電，主要強調必須與該地區相關人士緊密的合作，以提升地區活化及永續發展為目標，包含市町村政府、當地居民、設備擁有者、農林漁業者等的協議，共同協商發展出完善的政策。國家角色加入參與及提供的協助與建議，共同發展出有益於整體區域的正向發展（鎌田知也，2018）。（圖二）

隨著再生能源的發展，對於空間擺放發電設施的需求增加，因此土地的運用與調配顯得尤為重要。農山漁村作為重要產業地區，原本土地就具有多重功能，若以農地為例，政府農業部門如何處理可耕作農地與再生能源發展之間的關係，以及農地轉作其他用途的問題，該如何維持原先的功能，又能有附加的價值，將農業和綠能利益最大化，並進行適當調整，都成為政府的重要課題。

二、農地如何結合設置再生能源發電設備？

日本政府推動農業與再生能源的發展，目前以太陽光電為主。農地種電的模式主要可以分為「轉用型」與「營農型」發電。轉用型為農地完全用於太陽能發電，營農型則為綠電與農業經營共存。由於「轉用型」發電模式為農地持有者將農地做其他使用，故根據日本農地法第4條，必須向農業委員會提出轉用許可申請。但根據區域的不同，也有不得轉用的農地。「營農型」發電模式則以不影響作物生長的情況下，要求太陽能板遮光率達到約30％，且農作物減少量不得高於同地區單次收穫量的2成以上，用以規範「假農作真種電」的現象發生（王金墩，2017）。

農林水產省（2019）推動「營農型」設施的建置及發電模式的願景，主要是希望透過將太陽光電設施架設於農地的上部空間，設施底下繼續進行農業生產，以達成農業與再生能源共生共構的機制，即為「農電共享（solar sharing）」的概念。而農林水產省也表明，這樣的發電設施必須建立在「農地必須可以繼續耕作」的基礎上。因此，營農者必須遵守除「太陽能發電板的支架必須構造簡單且容易撤除」、「確保農機作業的空間」外，也必須保證「不影響周邊地區的農業情形」等相關規範（王金墩，2017）。根據農林水產省農村計畫課的調查，累計到2017年為止，日本農地「轉用型」核准件數有46,105件，設置面積為8,268.8公頃，而「營農型」核准件數為1,905件，面積為481.8公頃。（圖三）

欲裝設營農型發電設備，需取得源自《農地法》之《一時轉用許可》。《轉用許可》之相關規範於2013年確立，並可歸納成下列三點：(1)一時轉用許可期限為三年，若無問題，可再次取得許可；(2)一時轉用許可審查，將檢查是否確實且適當持續農作，以及是否會影響周遭農地之情況等項目；(3)一時轉用許可的條件為每年進行1次報告，檢查設施是否對農業經營造成不良影響，若有顯著的干擾問題，則必須拆除設備，並將場地恢復原狀。

2018年日本重新檢視法規的相關內容，並於當年的5月15日由農林水產省公布修改後之農地轉用許可規定，針對「架設支柱持續營農之太陽能發電設備」之農地轉用許可制度上，增加「若能滿足下列其中一項條件，便可將一時轉用許可從3年延長至10年」：(1)耕作者持有農地或耕作者於有利用權之農地的太陽能板下方進行耕作；(2)活用農業地區的荒廢農地；(3)活用農業地區外的第2或第3種農地。[註1] 但若未能符合條件者，仍以3年為限（鎌田知也，2018）。

欲完成營農型發電必須顧及「電力端」及「農業端」兩部分程序。電力端需與電力公司簽訂契約，而農業部分則必須制定農業計畫，並完成《一時轉用許可》程序。圖4簡述在再生能源經營計畫流程中利益關係人的位置，依照農林水產省（2018）提供的流程圖進行修改，並顯示各個行動者在其位置上必須完成的相關流程，各自獨立卻又彼此相關，同時從圖中也可看出細部的流程經過。（圖四）

三、日本營農型經驗初探

透過政策和制度規範，可以看出日本政府如何透過管制，保障農作的進行，同時藉由提供相關資訊和協助，推動農業綠能結合的可能。以下將從農林水產省提供的兩個實際案例中，看見營農型設施的運作模式，包括有哪些人參與、資金如何流動，及農業和太陽光電設施如何同時存在等關鍵問題（農林水產省，2018；川中正光，2019）。

第一個案例為千葉Eco-energy公司，位於千葉縣匝瑳市，案場於2016年4月開始運行，主要負責處理電力相關業務。營農設施上方的太陽光電裝置容量為49.5KW，2017年總發電量為66萬度電。光電設施底下之農業生產則由Three Little Birds合資的公司負責，主要組成為2名在地青農、2名資深農家及1名新手農民。農家於農地上種植黃豆和小麥，並確保發電期間之20年的農業經營狀況。千葉Eco-energy公司透過政策金融公庫所提供之貸款，進行資金的籌措，並以地域回饋金的概念，每年給予Three Little Birds農業耕種委託費。（圖五）

第二個案例則是位於兵庫縣寶塚市，此案例的特別之處在於寶塚市民的參與和農地的運用。透過於市民農園裝設光電設施，除了使農園得以有效利用外，亦能有售電收入。部分的售電收入將作為農園使用費的折扣回饋於市民，如此一來還能解決農園空地的問題，一舉數得。該案場於2016年4月開始營運，主要負責營運者為寶塚SUMIRE發電公司（宝塚すみれ発電），其裝置容量為46.8KW，每年發電量約為5萬度電（川中正光，2019）。特別的是，此案場亦與鄰近的大學合作，租借農園農地給大學種植番薯，並於採收後研發成新產品，部分用於大學校慶時販售（農林水產省，2018）。（圖六）

上述兩者營農型案例的不同型態，可以看出營農型設施的多樣性，展現多元行動者的參與和合作樣態。這些營農者無論是農民、電力公司或是市民與地方政府的合作，都必須要有足夠的動能驅動，無論是對政策法規的掌握、營農型設施的了解，或是利益分配的形式等，而不同的行動者和動能最終展現出具有該地特色的營農型設施。

營農型設施除了光電設施的架設，必須以農業生產為優先考量外，農民亦必須對於作物的特性、遮蔽率和農務經驗要有足夠的知識。電力端與農業端的行動者必須相互配合，才能達成「農電共享」的可能。此外，由於營農型設備的建置亦須有資金的挹注，如果沒有政府的政策配合和融資基礎，那麼營農者可能因為難以支付高額的費用，進而降低嘗試營農的意願，如此一來，相關的計畫就無法順利推行。因此，政策、技術和知識是相互交引纏繞並共生共構的。

四、小結：何以達成「農電共享」的願景藍圖？

日本政府在推行營農型太陽光電設施的策略，包含政府政策的支持，如農林水產省會於網站上放置優良案例的介紹，作為推廣其發電事業的策略。此外，地方農政局亦會設置諮詢窗口，讓農民針對營農型太陽光電設施的建置，進行相關問題的諮詢。誠如前段所述，資金也扮演相當重要的角色，地方的金融機構應針對營農型設施提供相關支援與協助，以利營農者進行融資（川中正光，2019）。

由日本的營農型經驗，可看出在地性、分散式能源及公民參與的重要，特別是寶塚市民農園的案例，特別強調將售電利益部分回饋給市民。鎌田知也（2018）便認為，日本農山漁村再生能源法活用的重要性，在於能透過在地各個領域的相關人士組成團體進行協調，並可以期待是由地區主導推動再生能源事業的發展，同時有效形成地區共識、消除地方的不安和反對，以順利推動再生能源發展。由在地主導的再生能源發展，除了有量能盤點未利用或低利用的區域外，更能有發展因地制宜的能源形式能力。

日本農山漁村導入再生能源的過程，所面對的主要課題、採取措施及願景包括：「將利益歸還於地方」、「土地利用的調整」及「形成地區共識並創造趨勢」（鎌田知也，2018）。進一步來說，再生能源的發電利益應回饋給地方，且土地利用需制定明確的規範。最重要的是，所有行動者需在發展過程中取得共識，如此才能在農山漁村導入再生能源的議題上，有更健全、完善與平衡的發展，對於營農型的議題才能減少衝突，並有更多的理解和溝通，最終完善擴及與深化至各地方的發展。

註解：

(1) 第2種農地為未被列入土地改良、生產力小、小面積的農地；第3種農地則為位於市街地的農地（簡嘉潁，2015）。



參考資料

川中正光（2019）。〈農山漁村的再生能源與營農型太陽能之推廣促進〉，《2019農業綠能論壇會議資料》。
王金墩（2017）。〈2017考察日本發展農電共生之政策與現況〉，《行政院及所屬各機關出國報告》。
農林水產省（2018）。〈營農型太陽光電發電設備支援指南〉，《農林水產省手冊》。
農林水產省（2019）。〈農山漁村再生能源發電情勢〉，《農林水產省報告》。
簡嘉潁（2015）。〈日本農地比台灣還便宜 農地法保障農地農用〉。2020/04/01檢索。
鎌田知也（2018）。〈日本農山漁村的再生能源發電相關情勢〉，《2018農業綠能論壇會議資料》。

圖片說明：

圖1　日本國土組成
參考資料：川中正光（2019）資料截自日本國土交通省；作者重新繪製。

圖2　農山漁村導入再生能源之現狀與未來的差異
資料來源：川中正光（2019）資料截自農林水產省；作者重新繪製。

圖3　日本營農型太陽光電發電設施轉用許可件數及面積
資料來源：農林水產省（2019）；作者繪製。

圖4　申請流程與利害關係人
資料來源：農林水產省（2018）；作者翻譯繪製。

圖5　千葉縣營農型案例關係圖
資料來源：川中正光（2019）；作者重新繪製。

圖6　寶塚市民農園營農型案例關係圖
資料來源：川中正光（2019）；作者重新繪製。

完整圖文內容請見：
https://rsprc.ntu.edu.tw/zh-tw/m01-3/en-trans/1392-2020-04-17-08-16-27.html

♡

信義區六張犁A區、B區公共住宅開工動土典禮

「信義區六張犁A區、B區公共住宅」為本府住宅政策推動之標竿計畫，本案基地位置座落於信義區三興段二小段六張犁營區A基地及B基地，距離六張犁捷運站約10分鐘路程，基地面積A區5,589平方公尺，B區9,315平方公尺，全案統包工程契約金額約31億元，預計規劃興建3棟，A棟為地下3層、地上21層，提供266戶公宅單元；B1棟地下3層、地上19層，提供166戶公宅單元；B2棟則為地下4層、地上22層之銀髮智慧宅，提供277戶公宅單元，三棟總計共可提供公共住宅共709戶，在今天正式動工，預計於110年12月竣工。

今(18)日上午與柯市長出席開工動土祈福典禮，包含本市許淑華議員、徐世勳議員、王鴻薇議員、陳孋輝議員、戴錫欽議員、信義區景聯里洪福周里長、景勤里賴惠貞里長、黎順里吳明耀里長、本府都市發展局林洲民局長、社會局黃清高代理局長、信義區公所游竹萍區長、專案管理監造團隊亞新工程顧問股份有限公司、吳昌成聯合建築師事務所、統包團隊新亞建設開發股份有限公司鄒宏碁董事長、大林聯合建築師事務所張國松建築師以及ICT標宜眾資訊股份有限公司代表也都聯袂出席。

柯市長致詞時表示台北市政府計畫於4年新建1.2萬戶公共住宅，積極以多元方式增加公共住宅存量，使居民在安全、健康及舒適便利等方面能接收到更即時與全面性的照護。本府積極推動「公共住宅」，希望能夠實現四大目標：一是「落實居住正義」，協助市民以合理的價格於品質優良的住宅中居住；二是「提升城市美學」，透過良好的規劃設計手法提升公共住宅外觀視覺美感；三是「作為智慧住宅實驗場域」，透過一萬兩千戶公共住宅的智慧化，包括智慧三表(水表、電表、瓦斯表)以及取得智慧建築標章等，推動智慧產業的發展，而本案也另外單獨設置了一棟銀髮智慧宅，希望能結合智慧科技與醫療照護的機制，提供完整的銀髮智慧照顧機能；四是「建構新的居住型態」，包括低樓層設置社福空間以及屋頂設置屋頂農園等，豐富住宅生活機能。本案於105年徵得專案管理廠商，協助市府進行初步設計，經3次地方公聽會後獲得地方支持，得以順利於今年5月上旬統包工程發包完成，並在市府團隊與專案管理共同努力之下，提出良好的初步設計做為設計深化基礎，統包團隊得以加快速度在決標後4個月後動工，展現行政效率，相信六張犁公共住宅統包工程將為市民與國人帶來耳目一新，與環境充分融合的公共住宅典範。

如同柯市長今天致詞時提到，我在此也詳細說明，「信義區六張犁A區、B區公共住宅」很重要的一個特別之處在於B2棟全棟277戶將作為具有創新實驗公宅型態的「銀髮智慧公宅」。這項計畫我所領導的專案規畫已籌劃了三年多，未來將智慧建築系統結合醫療照護，配合本基地鄰近之醫療資源，以及因本案基地整體開發而具備良好之公園、綠軸及公共設施，如景勤一號公園(415號公園)、景勤二號公園(414公園)、鄰近共有之生活服務動線等良好公共空間與鄰近捷運站的便利性，未來將採以ROT公開招商的方式引進科技醫療團隊及相關物業管理機構的組合，提供遠端照顧健康宅機能以及先進的銀髮住居照護模式。

「銀髮智慧公宅」的計畫發起，主要鑒於台灣逐漸漫入高齡化社會，65歲以上的人口即將超過20%，如何提供一個高齡化友善以及照護的城市空間環境，是非常重要的市政課題。對此，本府以本案公宅作為實驗場域，透過以房養老的概念，協助60歲以上的銀髮者入住本案智慧公宅，而其原所擁有的房子則可交由市府代管出租，其租金即可支付銀髮智慧公宅之入住費用。如此可使得市政府的公宅績效，達到只要政府興建一戶公宅卻可提供二戶的居住加乘效果，同時高齡者也可以受到較好的智慧醫療照顧，可謂一舉數得。另外，透過ROT引進科技醫療團隊的進駐，得標者其開發與經營權利金則需繳給市政府，市府則約可回收一定規模的工程興建款經費，而這筆經費也可作為下一波公宅興建的款項，如此即可循環的持續推動我們的城市建設。我相信，透過「銀髮智慧宅」新形態的公宅模式的實驗成功，未來對於台灣邁入高齡化的社會，必能提供良好的社會照護體系的參考價值，並促進相關智慧科技以及醫療照護產業的發展，讓我們一同拭目以待。

本案特別感謝臺北市議會於公共住宅興建預算上支持本府相關政策之推動，也感謝里長與里民的支持協助，市府辦理公共住宅工程，持續追求「高品質、高水準」之目標，提供優質的出租住宅環境，展現全新代公共住宅形象。

親愛的族人們，新北市高灘地工程管理處辦理『108年度大臺北都會公園樂活農園』，報名自9月3日至9月7日，有興趣的族人們請把握機會報名參加！

◎報名資格：年滿18歲，設籍新北市之市民。同戶籍或同聯絡處限報名1名，登記1格耕作單位。
◎報名時間:107年9月3日至9月7日止，上午10:00-12:00，下午13:30-16:00。
◎報名地點: 高灘地工程管理處1樓櫃台(板橋區環河西路5段502號)
◎費用：每期二年/每格土地租金新台幣（下同）6,500元，保證金3,000元/耕作單位。
◎名額:正取348名，備取120名。
◎洽詢電話：02-8969-9596分機217 李小姐