又來一週一政策分析

就公屋福利應否納入貧窮線計算，經濟金融學院助理講師阮穎嫻與左翼本土研究社成員林芷筠分別提出了她們的看法。阮認為有公屋與無公屋的人士在資源分配上有切實的差異，所以把公屋納入計算是符合社會公義；林則從理念角度出發，認為福利從來不應視之為成本開支，假若今天公屋能納入計算，明天其他福利措施一樣可以照辦煮碗，那加加埋埋香港就肯定沒有窮人了；然後姚松然再補充指，福利措施本來就是有社會效益回報，公屋若納入計算之中則必須同樣將此概念引入……

雙方所指都不無道理，但就我看來最重要的卻是，究竟政府設定貧窮線所為何事？假若真是為了讓資源投放至最有需要的貧民手上的話，那計算公屋福利亦無可厚非；但如果只為粉飾太平，又或是作為對外宣稱「貧窮人口經已有效抑制，已不需要再加強福利開支」的藉口，那就千萬不能上當。

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《貧窮線應否把公屋福利納入計算？》

特區政府早前就已成立三年的貧窮線提出修訂建議，其中一個方案打算將「公屋福利轉移納入主體分析」亦即將公屋租金與市值租金的差額納入貧窮線計算。雖然此建議在數日後已被擱置，但仍引起了激烈討論，甚至在坊間爆發了一場罵戰。

香港大學金融學院助理講師阮穎嫻以〈貧窮線計公屋租金轉移好合理〉為題，指出公屋是目前只有若干市民享受到的福利；而基於有無公屋對於一個家庭而言在房屋支出上可以出現相當大的差距；又基於房屋擁有私人市場，有客觀標準評估出售公屋及其附帶土地的價格，因此將其機會成本入帳是理所當然。

然而左翼組織本土研究社成員林芷筠卻撰文反駁。在其〈剖析阮穎嫻文章的一堆前設〉中，提及了其實大量的政府建築物以至醫療系統等本身就有私人市場，那依照阮穎嫻的標準，是否又要通通計算在內呢？其次她亦提出所謂的「市值租金」是否真能公平計算、香港在公私營房屋其實缺乏選擇，未必適合將「國際慣例」照搬香港、以及將公屋作福利轉移計算是將房屋市場扭曲合理化等質疑。

其實兩者立場雖看似南轅北轍，但都是出於為貧苦階層著想：阮穎嫻是以效益角度出發，希望未能入住公屋的貧困戶獲更多援助，以減輕租住私人樓宇的額外負擔或改善劏房的惡劣情況；至於林芷筠則以公義角度為優先考慮，反對政府純粹將各種福利視之為成本開支，而忽略這些需求本身就是由各種扭曲社會的狀況形成，政府本身就有責任去承擔這些負面結果，同時亦應肯定福利措施的社會效益與功能。

不過本人認為，若要判斷公屋福利是否應納入貧窮線的計算範圍，必須解答兩大問題：首先是把公屋福利納入計算是否能帶來真正公平？相信沒有人會反對，在類近的經濟條件底下，一個正在排期上公屋因而租住私樓的家庭，必然比另一個公屋家庭擁有更迫切的援助需要；但根據政府很少顧及「N無人士」困境的往績，不改變貧窮線的計算方法只會令其持續於水深火熱之中，而所謂公義，不過是紙上談兵。

相對而言，單純以公屋單位市值與公屋租金的差額作為福利轉移計算，亦忽略了公屋住戶一個非常重要的局限：居住地的選擇。不同於租戶能在各種考慮下租住最理想的地區；公屋租戶為求盡早上樓幾乎都只能被動地分派至指定地區，而往後調遷除非有特殊原因否則近乎不可能，這種複雜的計算該當如何處理？又一直以來，特區政府都將「年老、殘疾或經醫生證明為健康欠佳」作為申請綜援及長生津時，豁免自住物業作為資產審查的條件，假若房屋必須作為一種福利轉移進行計算的話，無論怎樣處理，都必然會引發複雜的權益糾紛。

另一個問題則觸及整場辯論的核心：就是貧窮線究竟設立目的為何？觀乎扶貧委員會網站上提及貧窮線時候，通常都圍繞兩大用途：一是以此為「效益指標」，以貧窮線以下的人口多寡作為扶貧成功與否的檢視；二是作為判斷福利發放，之前社評曾提及的「低收入在職家庭津貼」就是以貧窮線作為申領界線的典型例子。

從正面一點的角度看，由於香港的貧窮線是以相對貧窮而非絕對貧窮概念劃分，因此若特區政府在把公屋福利納入貧窮線計算的同時，將貧窮線標準由收入中位數的一半往上調升以保持需要照顧的貧窮人數；又或是加大對沒有公屋福利市民的援助力度，如此的確能達致「更有效率援助最有需要的人」。問題是正如2015年諾貝爾經濟學獎得主Angus Deaton大力抨擊，一旦設立了貧窮線，政府就難以逃避全力把貧窮標準拉低，將貧窮定義人口盡量減少的誘惑，以達至：1. 對外宣佈滅貧策略成功，以及2. 作為減少社福開支的理由。你認為以「審慎理財」為由壓抑恆常開支的特區政府，是會加大扶貧力度，還是屈服於Angus Deaton所言的誘惑之下？實在不容樂觀。