📌疫情衝擊下的公共工程不可抗力約款／謝定亞（中央大學營建管理研究所教授） #月旦法學雜誌第316期
　　
本文著眼於當前covid-19疫情衝擊下工程廠商遭遇的困境，深入探討公共工程契約中，不可抗力條款的解釋與適用。全文以公共工程委員會針對疫情影響發布的各函釋為核心，詳盡分析行政機關意見與公共工程契約範本中「不可抗力條款」的規範內容，解讀「不可預見且無法合理防範」之自然災害要件適用於疫情的可能與困境，再說明不可抗力條款諸如展延工期、停工、調整價格等效果，佐以比較FIDIC國際工程範本，內容充實，值得讀者細讀。
　
✏關鍵詞：不可抗力約款、公共工程、COVID-19疫情衝擊、工程採購契約範本
　
✏摘要：

行政院公共工程委員會為減輕疫情對於國內公共工程造成之衝擊，於2020年3月6日針對履約中政府採購案件，提供各機關相關處理方式之函示。綜合觀察公共工程委員會近期函示，可大致歸納公共工程因應疫情之重點，包括此次疫情屬不可抗力事由、已通案性影響履約進度、造成部分個案考慮停工，及影響公共工程之履約成本。本文分析公共工程委員會相關函示內容，比較相關採購契約範本約款，以解析機關依據前開函示因應疫情相關處理方式之潛在立場衝突點，並嘗試由FIDIC等國際慣例之角度，檢討相關配套措施，並提出具體建議供各界參考。
　　
✏試讀
🟧不可抗力約款分析
　
檢視工程採購契約範本，其中「不可抗力」字眼共出現11次，集中在第7條履約期限、第12條災害處理、第16條保固、第17條遲延履約及第21條契約終止解除及暫停執行；就本文之角度而言，最關鍵之約款則為第7條第3款第1目與第17條第5款，後者涵蓋工程採購契約範本對於「不可抗力」之例示內容；比較工程採購契約範本（下稱「契約範本」）第4條第8款有關給付廠商所增加之必要費用約款與第17條第5款所列舉之不可抗力情事，可知工程採購契約範本對於不可抗力事由之分類，仍未統一。第4條第7款第4目「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」為不可抗力之抽象認定標準；而第17條第5款「其他經機關認定確屬不可抗力者」則提供機關認定不可抗力事由之裁量依據。若將機關裁量範圍與此抽象認定標準結合，則其他不可抗力事由即是「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」。此外，由於第4條第7款第4目僅限於「自然力作用」，則上表中第17條第5款相異之事由，因多屬人為因素造成，故排除於適用範圍。工程採購契約範本在制定前述條款時，究係因何種政策目的而制定出前後不一致之不可抗力事由，值得另外推敲。
　
綜合前述，工程會函示內容，大致可歸納如下：
一、就延長履約期限部分：廠商可主張疫情乃範本第17條第5款第5、10、12或13目等不可抗力事由，依據第7條第3款主張延長履約期限；
二、就停工部分：延長履約期限之依據同上；倘因疫情衝擊停工而不能履約者，得主張免除契約責任；倘停工達一定期間，有權請求終止解除契約。
三、就延長履約期間增加之必要費用部分：依據第4條第8款第4目之不可抗力事由請求為完成契約標的所需增加之必要費用。
　
1999年版FIDIC紅皮書第19.1條為不可抗力約款。就抽象標準而言，共有四個準則，即該例外事件或狀況：a.已超出一方當事人之控制；b.該方當事人於訂約前無法合理慮及；c.該方當事人於事件之發生亦無法合理避免或克服；d.且係非可歸責於他方當事人之事由所致。此定義較之工程採購契約範本「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」更為細緻。第19.1條另外例示五項不可抗力具體情事：（1）戰爭、敵對行為（不論宣戰與否）、入侵、外敵行動；（2）叛亂、恐攻、革命、暴動、軍事奪權或政變或內戰；（3）暴亂、騷亂、混亂、罷工或與承包商無涉之停業；（4）與承包商無涉之軍火、爆炸性物質、核子輻射或放射性污染；及（5）自然災害如地震、颶風、颱風或火山爆發。第19.4條則規定，若承包商已通知業主並因不可抗力造成遲延及／或受有損失者，承包商有權依據第20.1條之規定，向業主請求工期展延及／或費用。
　
相較於FIDIC第19條，工程採購契約範本第17條第5款之不可抗力範圍似較FIDIC為廣泛，例如納入意外性質事由：「3.墜機、沉船、交通中斷或道路、港口冰封」、「6.履約標的遭破壞、竊盜、搶奪、強盜或海盜」、「7.履約人員遭殺害、傷害、擄人勒贖或不法拘禁」；與政府行為相關事由：「8.水、能源或原料中斷或管制供應」、「10.非因廠商不法行為所致之政府或機關依法令下達停工、徵用、沒入、拆毀或禁運命令者」、「11.政府法令之新增或變更」、「12.我國或外國政府之行為」等。工程機關在適用上，顯然較為明確，亦減少機關須自行認定不可抗力事由之頻率。
　
🟧工期衝擊之舉證
　
公共工程受疫情衝擊最顯著的影響是勞動力與施工材料的供應短缺問題。依據工程採購契約範本第7條，廠商之工期因而受衝擊時，應證明「有下列情形之一（且非可歸責於廠商），致影響進度網圖要徑作業之進行」，即舉證：一、非可歸責於廠商；二、已影響網圖要徑。相對的，機關就廠商之可歸責性問題，亦須確認廠商已「善盡管理責任」，且該事件確係「不可預見且無法合理防範」。
　
參考工程會函示內容，廠商倘未能依時履約者，廠商得檢具相關事證向機關申請延長履約期限。此「事證」須足以建構疫情衝擊與不能依時履約之因果關係。工程會的函示已明確定性疫情衝擊為「不可抗力」事件，機關與廠商即應以此為前提協商如何進行契約權利義務之調整。但在執行實務上，廠商仍有幾項舉證障礙必須克服，分述如下……
　
　
🗒全文請見：公共工程上不可抗力約款之分析──以當前COVID-19疫情衝擊為核心，謝定亞（中央大學營建管理研究所教授），月旦法學雜誌第316期
　
📕本期目錄：http://www.angle.com.tw/magazine/m_single.asp?BKID=3815
　
　
　
　
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台九線隧道多處照明不足，議長張峻年初函請公路總局改善，南澳工務段陸續發包年底隧道照明將全面完成改善

記者何國豐/報導
花蓮鄉親向花蓮縣議會議長張峻（見圖左）反應，位於蘇花公路錦文隧道、十三號隧道和匯德隧道多處照明不足，以致發生交通事故，請張峻議長了解並爭取改善，張峻議長於年初函請交通部公路總局第四區養護工程處處理，該處便積極辦理規劃發包事宜，五日上午花蓮縣議會議長張峻邀集交通部公路總局第四區養護工程處南澳工務段副段長劉錦龍、金岳工務段副段長張文賢、花蓮縣政府建設處土木科楊珅寧技士一同前往現場各隧道會勘，經會勘現已有顯著的改善，唯13號隧道仍須全面加強照明，以防止交通意外發生。
議長張峻表示，日前不僅許多花蓮鄉親陸續向張峻反映，另有外縣市的遊客也向張峻建議，蘇花公路錦文隧道、十三號隧道和匯德隧道多處照明不足，甚至在隧道中有部分路段完全沒有照明設施，這對不熟悉路況的外地人而言，更是危險重重，尤其13號隧道頂部和車道旁不規則的斷面，車輛在沒有輔助照明設施中行進，焦慮感和不安全感頓時飆升，危險程度不言可喻。非常感謝交通部公路總局第四區養護工程處的積極改善，未來的施工品質與工程安全衛生，建請施工單位和承包廠商一定要加強，並符合標準，尤其是公共工程安全衛生一定要確實執行並嚴格要求，絕對要避免發生所有人為疏失所犯下的錯誤與遺憾。

金岳工務段張文賢副段長表示，有關錦文隧道、匯德隧道和十三號隧道的照明改善，目前已完成發包有兩件，分別為台九線新澳、匯德隧道照明路線改善案及金岳工務段一百一十年度隧道機電維護案，另一件改善案目前已進入勞安審查階段，也將在今年發包，預計年底前均可完成改善，這三個案子都是針對蘇花改以外之舊隧道的全部改善，為加強施工的交通順暢度與安全，該項工程會選擇在清晨與夜間交通流量較低的時間施工，我們也將嚴格做好勞安與工安和施工品質的要求。

#社論

沒有人關心真相的南方澳斷橋事件

宜蘭南方澳大橋崩塌，負責維護管理的台灣港務公司坦承，該橋建造廿一年間均從未檢測過。記者游明煌／攝影

南方澳大橋斷裂迄今正好一周。這個事件在蔡政府迅速處理下，緊急動員國軍協助清理航道，雇用民間公司加速拆除斷橋，加上從優撫卹、三年後重建等承諾，表面上看事件似乎已告塵埃落定。然而，僅一輛空油罐車通過即造成大橋斷毀，政府管理權責不明而枉送六條人命等重重疑點卻無一釐清，這是一個現代國家處理問題的態度嗎？

簡言之，蔡政府再度上演了危機處理、粉飾太平的一流功夫；但高效的危機處理背後，卻只是意圖遮掩執政破漏處處的窘態。更令人震撼的是，當中央與地方、綠營與藍營仍在互相推諉之際，網路上不久即傳出對岸學術界就我斷橋事件的兩項分析研判，指出癥結所在。這兩項分析，分別是浙江工業大學橋梁專業教授及重慶大學鋼構中心師生所做，兩者僅憑台灣相關新聞報導及斷橋影像，即能根據專業經驗和電腦模擬指出大橋鋼索斷裂的次序，包括這如何牽動橋面的斷裂。

這兩項報告之所以令人驚異，一是大陸學者的積極性和專業執著，這是台灣學術界近年少見的；二是從斷橋事件直接探尋問題源頭，這也是凡事泛政治化的台灣失落已久的經驗。號稱「民主」的台灣，自詡「進步」的政黨，多年來的政治操作都環繞著爭功攬權、推諉卸責、虛偽矯飾打轉，執政者不關心的事實，甚至害怕人民發現真相。大陸學者指出的斷橋因果，確實讓台灣汗顏，那是台灣民主政治遺失多年的環節。

撇開大陸學者的研判不談，我們略整理一下南方澳大橋從興建、維修、斷毀的歷史，其實可以發現處處疑點。但廿多年來，一切在權責曖昧、分工不明、管理脫序、睜隻眼閉隻眼中持續混亂運行。這樣的橋樑，焉能不出事？

各界檢討南方澳大橋斷橋事件，到目前為止發現的疑點包括：第一，由基隆港務局經營及管理的南方澳大橋，造價二．五億元，竟是由宜蘭縣政府農業局代為規畫、發包、監工及建造。一個地方農業局，哪有本事做這些事？

第二，基隆港務局七年前轉型為台灣港務公司，但無論是港務局或港務公司時期，依規定應負責橋樑結構及安全的保養維護，並每兩年做一次檢測報告，廿一年來卻從未做過。可見，行政機關「公司化」純屬表面功夫，便於官員卸責，管理功能則嚴重淪喪。

第三，斷橋事故一發生，綠營將砲口對準國民黨籍縣長林姿妙猛轟；事實上，此橋在前縣長游錫堃任內發包，在劉守成任內完工開通，兩人均為民進黨籍。包括上屆縣長，蔡政府因私心連換三人，其中的吳澤成現為工程會主委，還要負責報告此案，這沒有角色衝突問題嗎？

第四，承造此橋的立永營造公司，在大橋招標前一年才成立，在建完橋後不久公司即告倒閉，其間沒有私相授受的疑點嗎？

第五，宜蘭縣府曾兩度委託健行科大教授團隊對橋樑進行檢測，但據立委黃國昌爆料，該團隊將檢測案低價轉包，並未實地檢測，卻在三年前的報告中聲稱此次斷裂的鋼纜情況「良好」。可見，不斷轉包及層層造假，已嚴重腐蝕了台灣的公共安全。

第六，港務公司稱南方澳大橋載重限制為四十九．二公噸，但具工程背景的立委李鴻鈞指出，這較一般橋樑載重四十二公噸的標準超出甚多，殊不合理。

第七，蔡英文總統第一時間聲稱，斷橋是因為中油油罐車失火所致。事實上，該油罐車當時仍是空車，在墜落時才失火；總統談話有誤導之嫌。

以上種種疑點，不難看出蔡政府何以急於轉移斷橋事件焦點，正是因為民進黨從地方到中央、從過去到現在，在在都難脫失職、輕忽、圖利、漫不經心等責任。粉飾太平一流，執行力和責任感三流，從蔡政府沒有人關心斷橋真相，已一目了然。