📌疫情衝擊下的公共工程不可抗力約款／謝定亞（中央大學營建管理研究所教授） #月旦法學雜誌第316期
　　
本文著眼於當前covid-19疫情衝擊下工程廠商遭遇的困境，深入探討公共工程契約中，不可抗力條款的解釋與適用。全文以公共工程委員會針對疫情影響發布的各函釋為核心，詳盡分析行政機關意見與公共工程契約範本中「不可抗力條款」的規範內容，解讀「不可預見且無法合理防範」之自然災害要件適用於疫情的可能與困境，再說明不可抗力條款諸如展延工期、停工、調整價格等效果，佐以比較FIDIC國際工程範本，內容充實，值得讀者細讀。
　
✏關鍵詞：不可抗力約款、公共工程、COVID-19疫情衝擊、工程採購契約範本
　
✏摘要：

行政院公共工程委員會為減輕疫情對於國內公共工程造成之衝擊，於2020年3月6日針對履約中政府採購案件，提供各機關相關處理方式之函示。綜合觀察公共工程委員會近期函示，可大致歸納公共工程因應疫情之重點，包括此次疫情屬不可抗力事由、已通案性影響履約進度、造成部分個案考慮停工，及影響公共工程之履約成本。本文分析公共工程委員會相關函示內容，比較相關採購契約範本約款，以解析機關依據前開函示因應疫情相關處理方式之潛在立場衝突點，並嘗試由FIDIC等國際慣例之角度，檢討相關配套措施，並提出具體建議供各界參考。
　　
✏試讀
🟧不可抗力約款分析
　
檢視工程採購契約範本，其中「不可抗力」字眼共出現11次，集中在第7條履約期限、第12條災害處理、第16條保固、第17條遲延履約及第21條契約終止解除及暫停執行；就本文之角度而言，最關鍵之約款則為第7條第3款第1目與第17條第5款，後者涵蓋工程採購契約範本對於「不可抗力」之例示內容；比較工程採購契約範本（下稱「契約範本」）第4條第8款有關給付廠商所增加之必要費用約款與第17條第5款所列舉之不可抗力情事，可知工程採購契約範本對於不可抗力事由之分類，仍未統一。第4條第7款第4目「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」為不可抗力之抽象認定標準；而第17條第5款「其他經機關認定確屬不可抗力者」則提供機關認定不可抗力事由之裁量依據。若將機關裁量範圍與此抽象認定標準結合，則其他不可抗力事由即是「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」。此外，由於第4條第7款第4目僅限於「自然力作用」，則上表中第17條第5款相異之事由，因多屬人為因素造成，故排除於適用範圍。工程採購契約範本在制定前述條款時，究係因何種政策目的而制定出前後不一致之不可抗力事由，值得另外推敲。
　
綜合前述，工程會函示內容，大致可歸納如下：
一、就延長履約期限部分：廠商可主張疫情乃範本第17條第5款第5、10、12或13目等不可抗力事由，依據第7條第3款主張延長履約期限；
二、就停工部分：延長履約期限之依據同上；倘因疫情衝擊停工而不能履約者，得主張免除契約責任；倘停工達一定期間，有權請求終止解除契約。
三、就延長履約期間增加之必要費用部分：依據第4條第8款第4目之不可抗力事由請求為完成契約標的所需增加之必要費用。
　
1999年版FIDIC紅皮書第19.1條為不可抗力約款。就抽象標準而言，共有四個準則，即該例外事件或狀況：a.已超出一方當事人之控制；b.該方當事人於訂約前無法合理慮及；c.該方當事人於事件之發生亦無法合理避免或克服；d.且係非可歸責於他方當事人之事由所致。此定義較之工程採購契約範本「善盡管理責任之廠商不可預見且無法合理防範之自然力作用」更為細緻。第19.1條另外例示五項不可抗力具體情事：（1）戰爭、敵對行為（不論宣戰與否）、入侵、外敵行動；（2）叛亂、恐攻、革命、暴動、軍事奪權或政變或內戰；（3）暴亂、騷亂、混亂、罷工或與承包商無涉之停業；（4）與承包商無涉之軍火、爆炸性物質、核子輻射或放射性污染；及（5）自然災害如地震、颶風、颱風或火山爆發。第19.4條則規定，若承包商已通知業主並因不可抗力造成遲延及／或受有損失者，承包商有權依據第20.1條之規定，向業主請求工期展延及／或費用。
　
相較於FIDIC第19條，工程採購契約範本第17條第5款之不可抗力範圍似較FIDIC為廣泛，例如納入意外性質事由：「3.墜機、沉船、交通中斷或道路、港口冰封」、「6.履約標的遭破壞、竊盜、搶奪、強盜或海盜」、「7.履約人員遭殺害、傷害、擄人勒贖或不法拘禁」；與政府行為相關事由：「8.水、能源或原料中斷或管制供應」、「10.非因廠商不法行為所致之政府或機關依法令下達停工、徵用、沒入、拆毀或禁運命令者」、「11.政府法令之新增或變更」、「12.我國或外國政府之行為」等。工程機關在適用上，顯然較為明確，亦減少機關須自行認定不可抗力事由之頻率。
　
🟧工期衝擊之舉證
　
公共工程受疫情衝擊最顯著的影響是勞動力與施工材料的供應短缺問題。依據工程採購契約範本第7條，廠商之工期因而受衝擊時，應證明「有下列情形之一（且非可歸責於廠商），致影響進度網圖要徑作業之進行」，即舉證：一、非可歸責於廠商；二、已影響網圖要徑。相對的，機關就廠商之可歸責性問題，亦須確認廠商已「善盡管理責任」，且該事件確係「不可預見且無法合理防範」。
　
參考工程會函示內容，廠商倘未能依時履約者，廠商得檢具相關事證向機關申請延長履約期限。此「事證」須足以建構疫情衝擊與不能依時履約之因果關係。工程會的函示已明確定性疫情衝擊為「不可抗力」事件，機關與廠商即應以此為前提協商如何進行契約權利義務之調整。但在執行實務上，廠商仍有幾項舉證障礙必須克服，分述如下……
　
　
🗒全文請見：公共工程上不可抗力約款之分析──以當前COVID-19疫情衝擊為核心，謝定亞（中央大學營建管理研究所教授），月旦法學雜誌第316期
　
📕本期目錄：http://www.angle.com.tw/magazine/m_single.asp?BKID=3815
　
　
　
　
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【20210903聯席審查第七輪次發言】
109年度臺南市總決算暨附屬單位決算及綜計表審核報告

監察院審計報告對市府重大公共工程執行率偏低及設計、招標、施工、驗收、營運等缺失提出檢討。又仁提出，只對工程流標進度落後進行管制檢討顯然不夠。管制考核很重要，會影響工程進度的因素都要考量在內。如未來兩年數百座兒童遊戲場改善工程同時招標，是否都能找到廠商施作？會不會做出來的東西都一樣？反而失去特色？同時採購是否抬升價格增加成本？品質管制可能也不佳？又仁認為工程推動制定過程應有先後順序的管制，且不應為趕赴年度預算結案，使工程品質降低，這顯然是重大的政策錯誤。

也可以到YouTube觀看：https://youtu.be/4Gji4kIrUgg

✨議員週報 20210830✨
本週議員服務報告
湖內分局舉辦「非聚群式」主題比賽 市議員黃明太親臨現場為學子頒獎
https://www.allnews.tw/news/23661
路平預算問題，9月2日接受TVBS電話採訪畫面
https://www.youtube.com/watch?v=4YkOSIYltY4
高雄捷運岡山路竹延伸線說明會 市議員黃明太盼儘早動工延伸到湖內
https://www.allnews.tw/news/23924

📍【路竹區】

🔺路竹區鴨母寮埠塘改善建設會勘【邱志偉立委共同會勘】
👉結論:
鴨寮里的埤塘目前正在施做步道，工程由水保局補助300萬元經費，並由高雄農業局發包施工，今年9月步道就能完工。由於地方民眾希望步道能夠串連形成環埤塘步道，讓休閒效益倍增，里長蘇清吉也強調用地取得沒問題，因此邱立委將請水保局明年繼續補助經費，分年分期建成，早日完成環埤塘步道，方便地方民眾休閒遊憩。

🔺路竹區中華路1332地號排水改善會勘【邱志偉立委共同會勘】
👉結論:
水溝因為溝渠狹窄，排洪效益不佳，與水保局會勘後，水保局將編列經費興建150公尺的排水溝，工程經費130萬元，預計今年底就能完工，徹底改善當地易積淹水的問題。

🔺路竹區華正段509地號排水改善會勘【邱志偉立委共同會勘】
👉結論:
地方反應竹滬里華正段的排水溝土堤需要改善，並將護岸持續延長，邱立委請水保局儘速編列預算執行，水保局表示護岸預計將延伸130公尺，經費約需250萬元，將會儘速發包施工，目標在今年底完工。

🔺路竹區鴨察里新民路203巷平交道東側排水溝會勘【邱志偉立委共同會勘】
👉結論：
經台鐵高雄工務段、高雄市水利局到現場會勘，台鐵已規劃將原本的土溝改建為排水溝，改善長度為120公尺，工程經費約384萬元，工程將在年底發包，預計能在(111)明年汛期前完工。

🔺路竹區鴨母寮排水估用私人土地。【邱志偉立委共同會勘】
➡️陳情人所有土地，比鄰鴨母寮排水，該區段為自然邊坡，因該區段已多年未疏濬，河道堵塞嚴重，遇雨經常溢淹造成農作損失嚴重，故建議能盡速辦理清疏渠道並建議施作護岸。
👉結論:
本案建議區段渠道內淤積嚴重，請高雄市政府水利局水利養護科先進行辦理河道清疏作業，另陳情人建議施設護岸部分長度約150公尺、高度約4.5公尺，請路竹區公所協助取得土地使用同意書，由高雄市政府水利局錄案並循年度預算執行情形研議辦理。

🔺長興路後續使用會勘。【邱志偉立委共同會勘】
👉結論：
1.路竹區延平路與順安路之間的長興路段，地方民眾通行已久，但土地所有權屬於台糖公司所有，台糖同意以出租方式提供高雄市政府使用，請高雄市政府工務局參酌長興路附近租用台糖土地為道路使用的案例，向台糖申請租用長興路使用。
2.請市議員黃明太協助協調高雄市政府工務局、交通局、水利局等單位，針對長興路後續租用、交通建設及排水改善等，協調各單位分工。
3.針對長興路下方埋設電纜問題，請台電高屏供電區營運處提供電纜定位及圖資，以利高雄市水利局後續興建排水設施開挖需求。

🔺復興路平交道至萊爾富路段，路樹阻擋路燈照明。✅已於8月25日完成修剪。

🔺路竹區鴨寮里排水溝希構築擋土牆會勘。
👉結論：
1、陳情人建議施設護岸位置屬鴨母寮排水中上游段現況溝渠雜草叢生淤積嚴重，請水利局水養科儘速辦理清疏作業。
2、另本案建議設施護岸位置屬私人土地，請路竹區公所協助先行取得土地同意書後，再報水利局籌備經費辦理。

🔺路竹區新生路/新生路2巷新設號誌桿位協調會勘。
👉結論：
因原設計之立桿位置鄰近土地所有人反映希移設他處,經與會單位共同協調,已確認號誌桿柱位置,請交通局號誌承商及設計監造單位依據現場確認結果及修正設計圖說施作,並於施作時通知地土及里長到場確認。

📍【湖內區】

🔺湖內社區公共托育家園會勘【邱志偉立委共同會勘】
👉結論：
目前湖茄萣仍未有公共托育機構，現已選定茄萣區茄萣國中的校園閒置空間，獨立裝修成公共托育機構，經費的部分邱立委也已經爭取到衛福部的前瞻經費補助，裝修工程預計在明年底完成。

📍【阿蓮區】
🔺8/30中路橋改善說明會【阿蓮區公所2F】
👉政府新工處會研擬 中路橋減墩改建工程，減少橋墩數可減少雜物阻塞問題。
而在經濟部水利署這邊目前已經有編列中路橋改建的經費，立委 邱議瑩也要求水利署中央配合地方雙軌同時進行，加快工程進度

🔺阿蓮區土庫段1200,1201號因原側溝高度不足造成農地流失，沖落之泥沙又會阻塞水溝排水功能，盼構築壋土牆會勘。
👉結論:
請地政局土地開發處研議。

📍【茄萣區】
🔺茄萣區金鑾路一帶排水改善計劃：
👉結論：
預計將在金鑾路上再做一段箱涵，新設箱涵寬1.2米、深1.2米、長度70米，自金鑾路89巷口開始接入原有箱涵，所需經費約470萬，盡量趕在在明年四月前完工。

🔺茄萣區茄萣路一段與成功路口增設交通號誌建議案會勘。
👉結論：
交通局同意此案地將特種閃光改為三色號誌運作，並於10月底前完工。

🔺茄萣公共托育家園會勘。【邱志偉立委共同會勘】
👉結論：
目前茄萣仍未有公共托育機構，現已選定茄萣區茄萣國中的校園閒置空間，獨立裝修成公共托育機構，經費的部分邱立委也已經爭取到衛福部的前瞻經費補助，裝修工程預計在明年底完成。

🔺茄萣區莒光路一段人行道上鑄鐵蓋失竊造成用路人之危險。
✅經建課已於8月24日補上。

🔺興達養殖生產專區內農路及排水改善建議案現勘。
👉結論：
請海洋局先納入興達養殖區規劃案評估，預計110年底前彙整全區需求提報漁業署爭取後續經費。

🔺茄萣區大發路排水系統改善研議案會勘。
👉結論:
1請環境保護局持續加強側溝淤泥清疏，提升排水溝通暢度。
2請水利局提案爭取前瞻建設經費，邱志偉立委亦會盡力協助地方政府，支持爭取本提案經費。
3為了改善當地水患情形，水利局除了爭取前瞻計畫，必要時得自行編列市府經費辦理改善並於111年5月汛期前完成大發路側溝改善工程。
茄萣區茄萣國小南側8米道路開闢工程 。
👉工程範圍:自茄萣路二段往西至台17線濱海路三段止，屬都市計畫道路,長約380公尺、寬8公尺【現況未開闢】
👉經費約3729萬元,預計向營建署爭取111年 ~116年生活圈建設計畫補助。
👉工程範圍:自福德路往東至文化路止，屬都市計畫道路,長約235公尺、寬8 公尺【現況未開闢】
經費約2345萬元,預計向營建署爭取111年 ~116年生活圈建設計畫補助。

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路竹／湖內服務處
地址：路竹區中山路805號
電話：07-6968128
法律諮詢時間 每週六下午2點到5點
google map 導航聯結:
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阿蓮／田寮服務處
地址：阿蓮區忠孝路269-6號
電話：07-6317566
法律諮詢時間 每週一下午5點到7點
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茄萣服務處
地址：茄萣區仁愛路二段151號
電話：07-6902679
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嘉義市區自行車道串連與優化及人本環境建構工程-環市觀光自行車道工程

＊核定經費1.4億元(中央補助款1.148億元、本府自籌0.252億元)
＊施工期間：109年1月8日-109年11月
＊工程期限：270日曆天
＊進度：截至11月16日止，預定進度95.21%，實際進度94.01%

世賢路段由觀光新聞處主辦，整條世賢路都被施工護欄圍起來，阿華建議應該要採取階段性施工，從一段開始，再到二段，一段一段的往前進行，才不會造成用路人的困擾。

世賢路/北社尾路口一段的自行車道當初設計為了閃避樹木，施作為S型，但經現場會勘後，並不會影響樹木，希望將此段自行車道補做筆直，加強連接性與方便性。

世賢路/八德路口斜坡寬度不夠，自行車必須騎出去一小段的快車道才能接到另一斜坡入口，形成平行汽車爭道，非常危險。

觀新處張處長表示會請施工單位處理問題，將斜坡寬度補足，也會補做一段筆直車道。

綠地上的整潔，也請會同相關局處，恢復世賢路與自由路的美麗景觀。

凡是進行公共工程，除了維持、恢復環境整潔之外，完善交通維持也要做，影響市容景觀也會影響用路人安全，市政府務必盡把關之責。

11月16日進入紅瓦里的主要道路都在施工，擋住民眾出入，全里瞬間交通被封鎖，經了解是廠商未盡告知市府之責，里長沒有收到通知。

要求所有施工局處單位，規範廠商於施工前通知市府，才能事先跟里長溝通，超前廣播通知里民。

今(13)日立法委員林佳龍在交通委員會質詢公共工程委員會陳振川主委。針對五楊高架經費暴增了逾八成，四十公里道路要花八百八十二億元，林佳龍要求公共工程委員會成立專案小組進行調查有無工程弊端。林佳龍也要求陳振川為他所說核四廠銅牆鐵壁表達道歉，陳振川答覆，若造成國人覺得是放大到核能安全的無虞，願意道歉。

針對五楊高架短短四年多，預算從原先不到五百億元，最後卻增加到八百八十二億，暴增了逾八成，四十公里道路要花八百八十二億元，平均每公里廿二．○五億元，比高鐵、雪山隧道、北捷高架段還貴，創下國內史上最貴公路紀錄，簡直是「鑲金公路」。林佳龍在交通委員會提案，要求公共工程委員會應成立專案小組進行調查有無工程弊端。

林佳龍表示，隨著全民對核四安全的關注，公共工程委員會也變得非常重要，「這幾年有沒有參與核四安全監督委員會?」陳振川回答，98年以後公共工程委員會就沒列席了。林佳龍表示，「這麼關鍵的時候，公共工程委員會卻缺席?」「作為一個工程會主委，你覺得應不應該要派代表參加核四安全監督委員會?」「工程會怎能置身事外嗎?爭取參與好不好?」陳振川在林佳龍逼問下表示，原能會已經派人駐廠，所以工程會就沒參加，會反映行政院，院指派的話很樂意參與。

林佳龍向陳振川要求將過去到現在做過的不同意見書及施工檢查報告送給他。

林佳龍要求陳振川為他所說核四廠銅牆鐵壁，土木結構「相當安全」表達道歉。林佳龍表示連原能會都列出19項改善工程，還有位在斷層帶上、沒作古海嘯調查，海嘯牆防護不合格、生水池在順向坡上、穿牆孔等等都沒問題嗎？「千萬不要看到一個牆就說是銅牆鐵壁!」一號機跟二號機之間就有斷層破碎帶，很多單位來參觀核四若都以對陳振川的銅牆鐵壁為前提，這影響不大嗎?是失言就收回! 陳振川答覆，銅牆鐵壁是憑著他的專業所言，若造成國人覺得是放大到核能安全的無虞，願意道歉。

林佳龍質詢陳振川，核四廠第一、二號機12萬噸生水池位屬順向坡有沒有工程安全疑慮?林佳龍指出，歷次審查會議記錄，審查委員的意見都是即刻下令核四廠建在山坡地上之上池四點八萬噸生水池應立即停用，以避免水返港街1-4號附近成為小林村第二。核四安全監督委員會段錦浩委員建議生水池可以拆了！吳嘉俊委員認為生水池隊和機組的安全有絕對必要性，工程措施配合監測系統的做法，無法因應迅雷不急掩耳的坡地災害。林佳龍要求工程會應貢獻專業意見的責任。

林佳龍詢問陳振川，工程會有沒有深入督導台中的重大工程?台中很多公共工程由於包商財務週轉失靈，不少上億元的大型工程紛都有停擺的紀錄，「大坑洞」連鎖反應，其中一潭就是國際會展中心。林佳龍要求陳振川提供一份台中重大公共工程進度考核報告。

剛上任時，陳振川曾說台灣的公共工程貪腐問題嚴重，將仿效國際透明組織做法，透過與銀行體系合作來處理公共工程的貪腐賄賂等亂象。林佳龍要求工程會將這個合作機制進行提書面報告。