頭痛醫全身

有人問羅斯福，國民年金Social Security的資金來源，為什麼不用一般稅收支應，而要採薪資扣繳的方式，這樣的稅收不是很「退步」嗎? 和累進稅率那種「進步」，錢賺越多繳越多的稅相比，這是讓薪水階級負擔較多的「退步」政策，為什麼要這麼做? 羅斯福回答說，「我們把薪資扣繳放在那裡，是要給出錢的人一個法律上、道德上和政治上的權力，讓他們有權可以領取退休金和失業救濟。把這些”薪資”稅放在那，就沒有那個混蛋政客敢廢了我的年金計劃。這些稅不是經濟問題，他們是很純粹的政治運作。」

羅斯福擁有驚人的遠見，美國的國民年金，雖然問題很大，但國民年金改革號稱政客的高壓電，一碰就得死，很大的原因就是羅斯福的設計所致。因為正在領或是將要領國民年金的民眾，都以為自已的國民年金來自年輕時繳的薪資稅，因此對國民年金有牢不可破的所有權觀念，真的沒有一個政客敢砍國民年金。如果當年是用一般社福支出的方式支應，國民年金早就不知道被消滅多少次了。

政治人物裡少有像羅斯福這樣可以看這麼遠，預測到未來的政治運作。當政治人物面臨巨大的問題，很多時候都是採取頭痛醫頭，腳痛醫腳的方式，先解決燃眉之急，而無法看出更大的問題，更別說提出跨時代的解決方案，同時解決近慮和遠憂的偉大政策。

賴清德院長據說要進行政區劃和財政劃分的改革。聽到這消息，讓我心頭一振，因為這是大改革，是個絕大的機會重新設計台灣的政治架構。但賴院長是在頭痛醫頭，還是打算從頭到尾要把共和國的體質更加強化呢? 那就要看他有沒有了不起的遠見和政治手腕了。

在美國歷史上，沒有人比漢彌爾頓Alexander Hamilton對建設美國政治制度，有更多、更大的貢獻。漢彌爾頓不但是憲法的主要起草人之一，更是第一任財政部長，負有建立體制的重責大任。從1776年宣告獨立到1789年施行憲法，十幾年的新生美國是處於混亂之中，各州自行其事，沒有所謂的聯邦政府，不少志士能人都擔心共和國會因為各州的爭權，陷入內戰，而分崩離析。漢彌爾頓上任財長的第一個任務就是處理獨立戰爭時的政府債務問題，但他不是只有解決公債問題，他提交給國會的First Report on Public Credit，改變了美國的走向，很大程度的為美國的坦途舖上堅實的基礎。

獨立戰爭時，華盛頓的革命軍拿的是國會給的錢，而國會的錢來自各州分攤的經費，州有大小不同、榮枯不同，因此多數的時候，攤提的經費金額和時程都有不同，而造成軍隊運作困難。華盛頓常要求國會趕快發錢，不然就有處理不完的叛變。國會也無能為力，除了亂印無用的紙鈔外，臨時政府的財長還要用私人名義為政府借錢。戰爭結束之後，不但中央政府欠了一屁股債，幾乎所有的州也深陷債務錢坑。同時，美國的金融體系一團混亂，紙幣、英磅、各色錢幣通行，但信用額度短缺，除了因為保皇派隨著英軍回英，把錢帶走外，地主、資本家也幾乎沒有流動資產可言，利率奇高，借貸不行，經濟陷入困頓。

是在這種情況下，漢彌爾頓寫下那份報告。新生的聯邦政府得有財源，所以漢彌爾頓把進出口關稅權力，從各州各行其是，收歸聯邦政府。這會造成有港口的州不滿，如紐約，但解決了之前以鄰為壑的關稅問題。進出口關稅一直為美國聯邦政府的主要財源，直到二十世紀開徵個人所得稅，才不再是主要稅收。漢彌爾頓如果只是搶地方政府的稅收，那也還是頭痛醫頭，也可能還是過不了國會那關，所以在他的計劃裡，還包含了聯邦政府承接所有戰時的政府債務，包含州政府在內。這是給州政府胡蘿蔔了。十三州裡，每一州都欠錢，雖然有的欠的多，有的欠的少，但誰不想把債清乾淨? 所以這利誘很有效。

但漢彌爾頓想的不只是這樣，他想的是用聯邦政府公債建立美國經濟的信用和流動性。聯邦政府有固定財源後，就可以有債信發公債，而這公債變成實質的流通擔保品，一下就解決系統裡信用額度短缺、流動性不足的問題。而且漢彌爾頓沒有屈從於民粹的力量，給予早賣掉政府債權的革命軍人或是支持革命的農民特殊待遇，反而尊重契約，保障所有權，只從實質持有政府債權的人手上買回。美國金融體系，從一開始就是建立在這樣的法治基礎、財產權保護上，才能有今日的榮景。

更重要的是，漢彌爾頓的設計，把各行其是的州，硬生生的揉在一起，聯邦政府的公債，不只是錢的問題，更是政治上奪權的設計，沒有這公債，就沒有聯邦政府，當然就沒有美國可言了。但建國之初的美國，固然有許多有遠見的豪傑，但這些豪傑也都擁有自利的人性，漢彌爾頓當然也是。當政治人物因公益、私利而意見不同的時候，政爭一定會發生。站在浪頭之巔的漢彌爾頓，有很多人看不順眼，尤其是維吉尼亞州的大佬，如傑佛遜、麥迪遜等人，他們這些農莊貴族，對於北方商業利益的腐敗，早早不滿。寫下獨立宣言的傑佛遜，更對於權力集中的中央政府相當有戒心。人口最多的維吉尼亞州，擁有最多的國會議員，所以漢彌爾頓的計劃，是一出場就注定無法過關。

但政治手腕和政治遠見一樣高明的漢彌爾頓，硬生生的和傑佛遜和麥迪遜做了場交易。三人在一場飯局裡，達成共識，維吉尼亞州會支持漢彌爾頓的計劃，但首都要往南遷，得設在維吉尼亞邊上的波多馬克河，遠離紐約這腐敗人心的商業中心。漢彌爾頓把紐約成為政經一把抓的城市的機會給交易掉了，但換來了共和國永久的經濟榮景，這不是普通政治人物做的事，這是一代偉人的識見與手腕。

回頭看賴院長的計劃。重新劃分行政區域和地方財源，可以是像賴清德說的，解決六都和其它縣市的差距。但那是頭痛醫頭。這計劃可以是更大，可以有更深遠的影響，如果改革的目的是達成地方分權的聯邦主義。為什麼地方分權是好事，可以看我下面附的舊文連結。