กระบวนการยุติธรรมภายใต้หลักธรรมาภิบาลตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550
สิทธิกร ศักดิ์แสง*
เกียรติยศ ศักดิ์แสง**
ถึงแม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550 ได้ถูกยกเลิกโดยการรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (คสช.) ไปแล้วเมื่อวันที่ 22 พ.ค. 2557 ไปแล้วก็ตาม แต่หลักการที่สำคัญที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม ตามรัฐธรรมนูญ ภายใต้หลักธรรมาภิบาล ยังคงใช้ได้และมีความสำคัญอย่างยิ่งในสังคมไทยในปัจจุบันและจำเป็นต้องศึกษาให้มีความกระจ่างเพื่อนำไปประยุกต์ใช้อันที่จะนำไปสู่การตรากฎหมายที่ถูกต้องและเป็นธรรม การบังคับการเป็นไปตามกฎหมาย โดยคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพและความยุติธรรมของประชาชน สามารถบังคับใช้กฎหมายกับทุกคนเสมอกันโดยไม่เลือกปฏิบัติ มีความเสมอภาคและเท่าเทียมกัน มีการยึดมั่นความถูกต้องดีงาม มีคุณธรรม มีความโปร่งใสตรวจสอบได้ทั้งภายในและภายนอก โดยมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่ตรงไปตรงมาและประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้สะดวก เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมรับรู้เสนอความเห็น และตัดสินใจในการแก้ไขปัญหา และมีความรับผิดชอบในการกระทำของตน มีจิตสำนึกรับผิดชอบต่อสังคมสิทธิและหน้าที่และความเห็นของผู้อื่น และเพื่อประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวมภายใต้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด
เมื่อพิจารณาตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จะพบว่าอยู่หมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐกับหลักธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีรัฐตามรัฐธรรมนูญกำหนดเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม ดังนี้

แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญกำหนดเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม
แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญกำหนดเกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มีการกำหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ในส่วนที่เกี่ยวกับแนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้บัญญัติในมาตรา 81 ว่า
“รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรมดังนี้
(1) ดูแลให้มีการปฏิบัติและบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายอย่างถูกต้อง รวดเร็ว เป็นธรรม และทั่วถึง ส่งเสริมการให้ความช่วยเหลือและให้ความรู้ทางกฎหมายแก่ประชาชน และจัดระบบงานราชการและงานของรัฐอย่างอื่นในกระบวนการยุติธรรมให้มีประสิทธิภาพโดยให้ประชาชนและองค์กรวิชาชีพมีส่วนร่วมในกระบวนการยุติธรรม และการช่วยเหลือประชาชนทางกฎหมาย
(2) คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของบุคคลให้พ้นจากการล่วงละเมิดทั้งโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐและโดยบุคคลอื่น และต้องอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชนอย่างเท่าเทียมกัน
(3) จัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกฎหมายที่ดำเนินการเป็นอิสระ เพื่อปรับปรุงและพัฒนากฎหมาย รวมทั้งการปรับปรุงกฎหมายให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญโดยต้องรับฟังความคิดเห็นของผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกฎหมายนั้นประกอบด้วย
(4) จัดให้มีกฎหมายเพื่อจัดตั้งองค์กรเพื่อการปฏิรูปกระบวนการยุติธรรมที่ดำเนินการเป็นอิสระ เพื่อปรับปรุงและพัฒนาการดำเนินงานของหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม
(5) สนับสนุนการดำเนินการขององค์กรภาคเอกชนที่ให้ความช่วยเหลือทางกฎหมาย โดยเฉพาะผู้ได้รับผลกระทบจากความรุนแรงในครอบครัว”
โดยมาตรา 75 วรรคแรกเป็นบทบัญญัติทั่วไปของหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐบัญญัติว่า “บทบัญญัติในหมวดนี้เจตจำนงให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน.......” เห็นได้ว่าเจตนารมณ์ก็เพื่อกำหนดเจตจำนงบังคับให้รัฐบาลปฏิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐอย่างจริงจัง เพื่อให้การบริหารราชการแผ่นดินเป็นไปโดยมีประสิทธิภาพ และสามารถตรวจสอบได้ เป็นไปตาม “หลักธรรมาภิบาลหรือหลักการบริหารกิจารบ้านเมืองที่ดี” ประกอบกับเจตนารมณ์ของแนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2550) มาตรา 81 นั้นเพื่อกำหนดให้ภาคประชาชนมีส่วนร่วมในการพัฒนากฎหมายและการยุติธรรม โดยรัฐบาลต้องดำเนินการดังนี้
1. ให้บังคับใช้กฎหมายอย่างถูกต้อง เป็นธรรม มีประสิทธิภาพ และไม่เลือกปฏิบัติ
2. คุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนให้พ้นจากการทำละเมิด และให้หมายความรวมถึง การกระทำรุนแรงไม่ว่าทางใดๆ
3. ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการยุติธรรม และเข้าถึงได้สะดวก
4. จัดให้มีการช่วยเหลือและสนับสนุนให้มีองค์กรภาคเอกชนมีส่วนร่วมในการช่วยเหลือทางกฎหมายทั้งทางแพ่ง ทางอาญา และทางปกครองแก่ประชาชนโดยเฉพาะผู้ที่ได้รับผลกระทบความรุนแรงในครอบครัว
5. จัดให้มีองค์กรอิสระในการพัฒนาและปฏิรูปกฎหมาย และตรวจสอบกฎหมายต่างๆ ว่าขัดหรือแย้งรัฐธรรมนูญหรือไม่ โดยให้นักกฎหมายหรือบุคคลจากภาคส่วนต่างๆ มีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง
6. จัดให้มีองค์กรอิสระเพื่อปฏิรูปกระบวนการยุติธรรม โดยให้ประชาชนจากภาคส่วนต่างๆ มีส่วนร่วมอย่างกว้างขวาง เพื่อศึกษา วิเคราะห์ และติดตามการปฏิบัติหน้าที่ของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง แต่ไม่รวมถึงศาลซึ่งมีความเป็นอิสระตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
หลักธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีตามรัฐธรรมนูญ
วิวัฒนาการของธรรมาภิบาล เป็นแนวคิดการปกครองมาแต่โบราณกาล นับแต่สมัย เพลโต (Plato) และอริสโตเติล (Aristotla) นักปราชญ์หลายท่านได้คิดค้นหารูปแบบการปกครองที่ดีแต่ก็ยังไม่ได้มีการให้ความหมายที่ชัดเจน อาจกล่าวได้ว่าวิวัฒนาการของรูปแบบอภิบาลเกิดขึ้นช่วงหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 เมื่อมีการค้นหารูปแบบการปกครองที่สามารถนำประเทศไปสู่การปกครองแบบประชาธิปไตยตะวันตกของประเทศที่ได้รับการปลดปล่อยจากอาณานิคม และสามารถช่วยฟื้นฟูประเทศจากความเสียหายหลังจากสงคราม ต่อมารูปแบบการปกครองดังกล่าวมาผสมผสานกับระบบราชการของ Weberian ได้ถูกนำไปใช้ในประเทศต่างๆทั่วโลก อย่างไรก็ตามรูปแบบของ Weberian ยากที่จะนำไปประยุกต์ใช้และสานต่อ เนื่องจากการขยายระบบราชการทำให้ยากต่อการจัดการและขาดความยืดหยุ่นในการปรับตัวตามการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วของโลก นอกจากโครงสร้างของระบบราชการจะทำให้การปกครองบ้านเมืองขาดทั้งประสิทธิภาพและประสิทธิผลแล้ว ยังก่อให้เกิดการใช้อำนาจที่บิดเบือนและการคอร์รัปชั่น
ในช่วงต้น พ.ศ.2523 นักวิชาการส่วนใหญ่เห็นฟ้องกันว่าแนวทางการบริหารภาครัฐที่เป็นอยู่ไม่สอดคล้องกับเศรษฐกิจและสังคมโลกที่ปรับเปลี่ยนตลอดเวลา และมีความจำเป็นต้องมีการปฏิรูปและปรับปรุงรูปแบบการปกครองใหม่ ในช่วงเวลาดังกล่าวได้มีองค์กรระหว่างประเทศที่สำคัญ เช่น ธนาคารโลก (World Bank) และกองทุนนานาชาติได้เข้ามามีบทบาทในการสนับสนุนและพัฒนาแนวคิดเกี่ยวกับการปกครองที่ดี หรือที่เรียกว่า “Good Governance” หรือ “ธรรมาภิบาล” ต่อมาในช่วงปี พ.ศ. 2539-2540 แนวคิดเรื่องการบริหารจัดการที่ดีได้เผยแพร่สู่สังคมไทยอย่าง โดยองค์กรพัฒนาในประเทศและต่างประเทศ รวมทั้งนักวิชาการที่ตระหนักถึงความสำคัญของการบริหารจัดการที่ดีในการสนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยได้หยิบยกปัญหาที่เป็นผลกระทบจากการมีระบบบริหารจัดการที่ไม่ดีและแนวทางสร้างระบบที่ดีขึ้นมาเป็นประเด็นในการสร้างความเข้าใจและระดมความเห็นจากประชาชนในภาคส่วนต่างๆ ของสังคมเป็นผลให้ภาคประชาชน ภาคประชาสังคมเกิดการตื่นตัวในเรื่องดังกล่าวอย่างกว้างขวาง องค์กรต่างประเทศที่ให้เงินกู้และเงินช่วยเหลือเช่นธนาคารโลก และกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ได้นาหลักธรรมาภิบาลมาใช้ เพื่อให้ประเทศกำลังพัฒนาเป็นแนวปฏิบัติ เพื่อการนาเงินไปใช้อย่างโปร่งใส มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล โดยมีหลักการของการมีธรรมาภิบาลหลายหลักการแตกต่างกันออกไป แต่ก็มักมีหลักการพื้นฐานคล้ายกัน หลักการพื้นฐานที่สำคัญคือ หลักการมีส่วนร่วม หลักความโปร่งใส สานึกรับผิดชอบ และประสิทธิภาพประสิทธิผล
หากย้อนยุคไปในอดีต แม้ธรรมาภิบาลจะเริ่มพูดกันมากในปี ค.ศ.1980-1990 แต่ธรรมาภิบาลก็มีความเก่าแก่เทียบเท่ากับเรื่องประวัติศาสตร์ของมนุษยชาติก็ว่าได้ ซึ่งเมื่อพิจารณาถึงแนวคิดเรื่อง ธรรมาภิบาลไม่ใช่เรื่องใหม่ แต่มีสอนอยู่ในหลักศาสนาต่างๆ อยู่แล้ว แต่มิได้เรียกอย่างที่เรียกกันในปัจจุบันนี้ ในพุทธศาสนามีการสอนเรื่องธรรมาภิบาลหรือการบริหารจัดการที่ดีกันมาตั้งแต่พุทธกาลแล้ว โดยหากเราพิจารณาคาสอนของพระพุทธเจ้า จะเห็นว่าเป็นหลักธรรมที่สอดคล้องกับเรื่องของการบริหารรัฐกิจแนวใหม่ และมีการนำมาใช้ในการบริหารงานอย่างต่อเนื่อง แม้กระทั่งในศาสนาอื่นๆ ก็คิดว่ามิได้แตกต่างกันมากนัก มีคำสอนมากมายที่ระบุชัดเจนถึงหลักการธรรมาภิบาล หรือการบริหารจัดการที่ดี อาทิ การเป็นคนสมบูรณ์แบบ หรือ ideal person นั้นจะนำหมู่ชนและสังคมไปสู่สันติสุขและสวัสดี โดยประกอบไปด้วยคุณสมบัติ 7 ประการ ตามหลักสัปปุริสธรรม ซึ่งเป็นธรรมของคนดี “การรู้หลักและรู้จักเหตุ” เป็นการรู้กฎเกณฑ์ของสิ่งทั้งหลาย รู้หน้าที่ของตนเอง อันจะทำให้ปฏิบัติงานตรงตามหน้าที่ มีความสำนึกรับผิดชอบ “ความมุ่งหมายและรู้จักผล” เข้าใจวัตถุประสงค์ของงานที่ทำ ทำให้ทำงานแล้วเกิดผลสัมฤทธิ์ ก่อให้เกิดประสิทธิผล “รู้ตน” รู้จักตนเอง ว่าโดยฐานะ เพศ กำลัง ความรู้ ความสามารถ เป็นอย่างไร และทำการต่างๆ ให้สอดคล้อง “รู้ประมาณ” รู้จักพอดี “รู้กาล” รู้กาลเวลาที่เหมาะสม ระยะเวลาที่พึงใช้ในการประกอบกิจ หน้าที่การงาน รู้ว่าเวลาไหนควรทำอะไร อย่างไร วางแผนการใช้เวลา เป็นการทำงานอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลนั่นเอง “รู้ชุมชน” รู้จักถิ่น ที่ชุมนุม ชุมชน การอันควรประพฤติในที่ชุมชน รู้ระเบียบวินัย ประเพณี วัฒนธรรม ทำให้ประพฤติตัวถูกหลักนิติธรรม คุณธรรม จริยธรรม ของท้องถิ่นนั้น “รู้บุคคล” รู้จักและเข้าใจความแตกต่างแห่งบุคคล เป็นการทำงานร่วมกับผู้อื่นได้อย่างสันติสุข และเกิดสัมฤทธิผลของงานได้ในที่สุด นอกจากนี้ยังมีหลักธรรมอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องอีกมากมาย จึงอาจกล่าวได้ว่า ธรรมาภิบาลสำหรับคนไทยแล้วมิใช่เรื่องใหม่แต่อย่างไร เพียงแต่มิได้นำมาปฏิบัติให้เกิดผลเป็นรูปธรรม
คำนิยามของธรรมาภิบาล คำว่า “ธรรมาภิบาล” มีผู้ให้นิยามความหมายไว้มาก ซึ่งมีองค์กรต่างๆ นำไปใช้ ในที่นี้ผู้วิจัยขอรวบรวมเพียงบางส่วนที่เป็นองค์กรหลักและบุคคลสำคัญที่มีบทบาทในการส่งเสริมธรรมาภิบาล เพื่อประโยชน์ในทางการศึกษา ดังต่อไปนี้
ธนาคารโลก หรือ World Bank ได้นำไปใช้เมื่อปี ค.ศ.1989 ซึ่งในรายงานเรื่อง “Sub-Sahara: From Crisis to Sustainable Growth” โดยให้ความหมายคำว่า “Good Governance” เป็นลักษณะและวิถีทางของการที่มีการใช้อำนาจทางการเมืองเพื่อจัดการงานของบ้านเมือง โดยเฉพาะการจัดการทรัพยาการทางเศรษฐกิจ และสังคมของประเทศเพื่อการพัฒนา โดยนัยความหมายของธนาคารโลก เป็นการชี้ให้เห็นความสำคัญของการมีธรรมาภิบาลเพื่อช่วยในการพื้นฟูเศรษฐกิจของประเทศ ทั้งนี้รัฐบาลสามารถให้บริการที่มีประสิทธิภาพ มีระบบที่ยุติธรรม มีกระบวนการตรากฎหมายที่อิสระ ที่ทำให้มีการดำเนินการให้เป็นไปตามสัญญา อีกทั้งระบบราชการ ฝ่ายนิติบัญญัติ และสื่อที่มีความโปร่งใส รับผิดชอบ และตรวจสอบได้
องค์การสหประชาชาติ หรือ United Nations (UN) ให้ความสำคัญกับธรรมาภิบาลเพราะเป็นหลักการพื้นฐานในการสร้างความเป็นอยู่ของคนในสังคมทุกประเทศให้มีการพัฒนาที่เท่าเทียมกัน และมีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น การดำเนินการนี้ต้องเกิดจากความร่วมมือระหว่างภาครัฐและภาคเอกชน เพื่อกระจายอำนาจให้เกิดความโปร่งใส ธรรมาภิบาล คือ การมีส่วนร่วมของประชาชน และสังคมอย่างเท่าเทียมกัน และมีคำตอบพร้อมเหตุผลที่สามารถชี้แจงกันได้
โครงการพัฒนาแห่งสหประชาชาติ หรือ United Nations and Development Programme (UNDP) ได้ให้นิยามคำว่า “ธรรมาภิบาล” หมายถึง การดำเนินงานของภาคการเมือง การบริหาร และภาคเศรษฐกิจที่จะจัดการกิจการของประเทศทุกในระดับ ประกอบด้วยกลไก กระบวนการ และสถาบันต่างๆ ที่ประชาชนและกลุ่มสามารถแสดงออกซึ่งผลประโยชน์ปกป้องสิทธิของตนเองตามกฎหมาย และแสดงความเห็นที่แตกต่างกันบนหลักการของการมีส่วนร่วม ความโปร่งใส ความรับผิดชอบ การส่งเสริมหลักนิติธรรม เพื่อให้ความมั่นใจว่าการจัดลำดับความสำคัญทางการเมือง เศรษฐกิจและสังคม ยืนอยู่บนความเห็นพ้องต้องกันทางสังคม และเสียงของคนยากจนและผู้ด้อยโอกาสได้รับการพิจารณาในการจัดสรรทรัพยากรเพื่อการพัฒนา
Kofi Annan อดีตเลขาธิการองค์การสหประชาชาติ กล่าวว่า ธรรมาภิบาลเป็นแนวทางการบริหารงานของรัฐที่เป็นการก่อให้เกิดการเคารพสิทธิมนุษยชน หลักนิติธรรม สร้างเสริมประชาธิปไตย มีความโปร่งใส และเพิ่มประสิทธิภาพ
นายอานันท์ ปันยารชุน กล่าวถึง ธรรมาภิบาลว่าเป็นผลลัพธ์ของการจัดการกิจกรรมซึ่งบุคคลและสถาบันทั่วไป ภาครัฐและภาคเอกชนมีผลประโยชน์ร่วมกันได้กระทำลงไปในหลายทาง มีลักษณะเป็นกระบวนการที่เกิดขึ้นอย่างต่อเนื่อง ซึ่งอาจนำไปสู่การผสมผสานผลประโยชน์ที่หลากหลายและขัดแย้งกันได้
ธีรยุทธ บุญมี อธิบายว่า ธรรมาภิบาลเป็นกระบวนความสัมพันธ์ร่วมกันระหว่างภาครัฐ สังคม เอกชน และประชาชน ซึ่งทำให้การบริหารราชการแผ่นดินมีประสิทธิภาพ มีคุณธรรม โปร่งใส ตรวจสอบได้ และมีความร่วมมือของฝ่ายที่เกี่ยวข้อง ในการที่จะสร้างธรรมาภิบาลในสังคมไทยได้นั้น ต้องมีการปฏิรูปภาคราชการ ภาคธุรกิจเอกชน ภาคเศรษฐกิจสังคม และปฏิรูปกฎหมาย
ศาสตราจารย์ชัยอนันต์ สมุทวณิช ให้ความหมายธรรมาภิบาลว่า การที่กลไกของรัฐ ทั้งการเมืองและการบริหาร มีความแข็งแกร่ง มีประสิทธิภาพ สะอาด โปร่งใส และรับผิดชอบ เป็นการให้ความสำคัญกับภาครัฐและรัฐบาลเป็นด้านหลัก
จากนิยามความหมายดังกล่าวสามารถมองเห็นได้ว่า หลักธรรมาภิบาลสามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้ในภาคต่างๆ อาทิ ภาครัฐ ธุรกิจ ประชาสังคม ปัจเจกชน และองค์กรระหว่างประเทศ โดยมีเป้าหมายของการใช้หลักธรรมาภิบาล คือ เพื่อการมีความเป็นธรรม ความสุจริต ความมีประสิทธิภาพ และประสิทธิผล ซึ่งวิธีการที่จะสร้างให้เกิดมีธรรมาภิบาลขึ้นมาได้ก็คือ การมีความโปร่งใส มีความรับผิดชอบ ถูกตรวจสอบได้ และการมีส่วนร่วมเป็นสำคัญ แต่อาจประกอบไปด้วยหลักการอื่นๆ อีกได้ด้วยแล้วแต่ผู้นำไปใช้ โดยสภาพแวดล้อมของธรรมาภิบาลอาจประกอบไปด้วยกฎหมาย ระเบียบต่างๆ ประมวลจริยธรรม ประมวลการปฏิบัติที่เป็นเลิศและวัฒนธรรม ธรรมาภิบาล ประกอบไปด้วยหลักการสำคัญหลายประการ แล้วแต่วัตถุประสงค์ขององค์กรที่นำมาใช้ หลักการที่มีผู้นำไปใช้เสมอ คือ การมีส่วนร่วมของประชาชน การมุ่งฉันทามติ การมีสานึกรับผิดชอบ ความโปร่งใส การตอบสนอง ประสิทธิผลและประสิทธิภาพ ความเท่าเทียมกัน และการคำนึงถึงคนทุกกลุ่มหรือพหุภาคีและการปฏิบัติตามหลักนิติธรรม
ธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เมื่อพิจารณาถึงสาระสำคัญธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีนั้น รัฐได้วางนโยบายการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ด้านกฎหมายและการยุติธรรมที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ว่า การพัฒนากระบวนการยุติธรรมให้มีระบบอำนวยความยุติธรรมที่มีประสิทธิภาพ โปร่งใส และเป็นธรรมต่อทุกกลุ่ม โดยส่งเสริมให้มีการนำหลักกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ และการระงับข้อพิพาททางเลือกมาใช้ในการไกล่เกลี่ยและประนอมข้อพิพาท จัดให้มีองค์กรประนอมข้อพิพาท มีกระบวนการชะลอฟ้อง สำหรับคดีประมาท คดีลหุโทษ และคดีที่มีอัตราโทษไม่เกิน 3 ปีเป็นอย่างน้อย
ธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี เริ่มปรากฏเด่นชัดขึ้นตั้งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช2540 และได้วางหลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี ต้องเป็นไปตาม “หลักธรรมาภิบาล” ทั้งนี้ ตามพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ.2546 มาตรา 6 “หลักธรรมาภิบาล”(Good Governance) ภายใต้หลักการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีนั้น เป็นอีกแนวคิดหนึ่งที่สร้างขึ้นมาเพื่อแก้ไขเยียวยาปัญหาในการบริหารจัดการองค์กรทั้งภาครัฐและภาคเอกชน โดยแนวคิดนี้ได้เริ่มเข้ามาสู่สังคมไทยประมาณ พ.ศ. 2540 นับแต่นั้นมาแนวคิดเรื่องหลักธรรมาภิบาลได้มีการพูดถึงและมีการอธิบายโดยนักวิชาการไทยอย่างกว้างขวาง มีการบัญญัติหลักเกณฑ์ของหลักธรรมาภิบาลไว้ในพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีพ.ศ. 2546 โดยมุ่งหวังให้เกิดการปฏิรูประบบราชการ เพื่อให้การปฏิบัติงานของส่วนราชการตอบสนองต่อการพัฒนาประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น และก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชน เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจภาครัฐ มีประสิทธิภาพ เกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ ลดขั้นตอนการปฏิบัติงานที่เกินความจำเป็น และประชนชนได้รับความอำนวยความสะดวก และได้รับสนองความต้องการ รวมทั้งมีการประเมินผลการปฏิบัติราชการอย่างสม่ำเสมอ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้บัญญัติรับรองหลักธรรมมาภิบาลมาไว้ให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น เช่น ในเรื่องการปฏิบัติตามหลักนิติธรรม คุณธรรม ความโปร่งใส ตรวจสอบได้ ความรับผิดชอบ การมีส่วนร่วมของประชาชน เป็นต้น
อาจสรุปได้ว่า “ธรรมาภิบาล” ก็คือ แนวทางในการบริหารจัดการองค์การทั้งภาครัฐและภาคเอกชนโดยยึดหลักคุณธรรม และความโปร่งใสภายใต้หลักกฎหมายและการปกครองในระบอบประชาธิปไตยนั่นเอง ถือเป็นหลักการที่สำคัญและมีบทบาทมากในการบริหารจัดการองค์กรทั้งภาครัฐและภาคเอกชนโดยเน้นการปฏิบัติงานเพื่อพัฒนาและจัดการองค์กรให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ และเกิดความสงบสุขในสังคม ถือเป็นหลักที่มีความเชื่อมโยงกับหลักนิติธรรมอีกหลักหนึ่ง เพราะหลักนิติธรรมเป็นปัจจัยสำคัญอันหนึ่งที่จะช่วยส่งเสริมให้เกิดความเป็นธรรมในสังคมและอำนวยประโยชน์สุขให้กับประชาชนอันเป็นเป้าหมายของธรรมาภิบาลนั่นเอง
“หลักธรรมาภิบาล”(Good Governance) ถือ เป็นหลักของการบริหารสาธารณะที่ให้ความสำคัญกับหลักการประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมและให้ความสำคัญกับประชาชน เพื่อมุ่งให้เกิดการบริหารจัดการที่ดี มีกรอบแนวคิดในการบริหารจัดการบ้านเมืองที่ดี ดังนี้
1. เพื่อให้เกิดประโยชน์สุขของประชาชน
2. เกิดผลสัมฤทธิ์ต่อภารกิจของรัฐ
3. มีประสิทธิภาพและเกิดความคุ้มค่าในเชิงภารกิจของรัฐ
4. ไม่มีขั้นตอนในการปฏิบัติงานเกินความจำเป็น
5. มีการปรับปรุงภารกิจของส่วนราชการให้ทันต่อสถานการณ์
6. ประชาชนได้รับความอำนวยความสะดวกและได้รับการตอบสนองต่อความต้องการ
7. มีการติดตามประเมินผลการปฏิบัติงานอย่างสม่ำเสมอ
การมีธรรมาภิบาลและการนำไปประยุกต์ใช้ การมีธรรมาภิบาลและการนำไปประยุกต์ใช้นั้น ต้องพิจารณาจากองค์ประกอบของธรรมาภิบาลเพื่อนำไปใช้กับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องได้อย่างเหมาะสม ธรรมาภิบาลอาจประกอบไปด้วยหลักการต่างๆ มากมายแล้วแต่ผู้ที่จะนำเรื่องของธรรมาภิบาลไปใช้ และจะให้ความสำคัญกับเรื่องใดมากกว่ากัน และในบริบทของประเทศ บริบทของหน่วยงาน หลักการใดจึงจะเหมาะสมที่สุด สำหรับประเทศไทยแล้ว เนื่องจากได้มีระเบียบสานักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการบริหารกิจการบ้านเมืองและสังคมที่ดี และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 ที่ให้ความสำคัญกับหลักการสำคัญ 6 หลักการ กล่าวคือ หลักนิติธรรม (Rule of Laws) หลักคุณธรรม (Ethics) หลักความโปร่งใส (Transparency) หลักการมีส่วนร่วม (Participation) หลักสำนึกรับผิดชอบ (Accountability) หลักความคุ้มค่า (Value for Money) ในที่นี้ จึงขอนำเสนอรายละเอียดของการพัฒนาดัชนีวัดธรรมาภิบาลบนพื้นฐานของหลักการทั้ง 6 หลักการของสถาบันพระปกเกล้า ดังต่อไปนี้
1. หลักนิติธรรม (Rule of Laws) หลักการสำคัญอันเป็นสาระสำคัญของ “หลักนิติธรรม” ประกอบด้วย 7 หลักการ คือ หลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ หลักความชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายตุลาการและฝ่ายปกครอง ความชอบด้วยกฎหมายในทางเนื้อหา หลักความเป็นอิสระของผู้พิพากษา หลัก “ไม่มีความผิด และไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมาย” และ หลักความเป็นกฎหมายสูงสุด ของรัฐธรรมนูญ
1) หลักการแบ่งแยกอำนาจเป็นพื้นฐานที่สำคัญของหลักนิติธรรม เพราะหลักการแบ่งแยกอำนาจเป็นหลักที่แสดงให้เห็นถึงการอยู่ร่วมกันของการแบ่งแยกอำนาจการตรวจสอบ อำนาจ และการถ่วงดุลอำนาจ
2) หลักการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ หลักนิติธรรมมีความเกี่ยวพันกันกับสิทธิและเสรีภาพของบุคคล และสิทธิในความเสมอภาค สิทธิทั้งสองประการดังกล่าวข้างต้นถือว่าเป็น พื้นฐานของ “ศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์” อันเป็นหลักการสำคัญตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ
3) หลักความชอบด้วยกฎหมายของฝ่ายตุลาการและฝ่ายปกครองการใช้กฎหมายของฝ่ายตุลาการ หรือฝ่ายปกครองที่เป็นการจากัดสิทธิของประชาชนมีผลมาจากกฎหมายที่ได้รับความเห็นชอบ จากตัวแทนของประชาชน โดยฝ่ายตุลาการจะต้องไม่พิจารณาพิพากษาเรื่องใดเรื่องหนึ่งให้แตกต่างไปจากบทบัญญัติของกฎหมาย ฝ่ายตุลาการมีความผูกพันที่จะต้องใช้กฎหมายอย่างเท่าเทียมกัน ฝ่ายตุลาการมีความผูกพันที่จะต้องใช้ดุลพินิจ โดยปราศจากข้อบกพร่อง
4) หลักความชอบด้วยกฎหมายในทางเนื้อหา เป็นหลักที่เรียกร้องให้ฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายปกครองทีออกกฎหมายลำดับรอง กำหนดหลักเกณฑ์ในทางกฎหมายให้เป็นตามหลักความแน่นอนของกฎหมาย หลักห้ามมิให้กฎหมายมีผลย้อนหลัง และหลักความพอสมควรแก่เหตุ
5) หลักความอิสระของผู้พิพากษา ผู้พิพากษาสามารถทำภาระหน้าที่ในทางตุลาการได้โดยปราศจากการแทรกแซงใดๆ โดยผู้พิพากษามีความผูกพันเฉพาะต่อกฎหมายและ ทำการพิจารณาพิพากษาภายใต้มโนธรรมของตนเท่านั้น โดยวางอยู่บนพื้นฐานของความอิสระจาก 3 ประการ กล่าวคือ ความอิสระจากคู่ความ ความอิสระจากรัฐ และความอิสระจากสังคม
6) หลัก “ไม่มีความผิด และไม่มีโทษโดยไม่มีกฎหมาย” เมื่อไม่มีข้อบัญญัติทางกฎหมายให้เป็นความผิด แล้วจะเอาผิดกับบุคคลนั้นๆมิได้
7) หลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ หมายความว่า รัฐธรรมนูญได้รับการยอมรับให้เป็นกฎหมายที่อยู่ในลำดับที่สูงสุดในระบบกฎหมายของรัฐนั้น และหากกฎหมายที่อยู่ในลำดับที่ต่ำกว่าขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญกฎหมายดังกล่าวย่อมไม่มีผลบังคับ
ทั้งกรณีการกระทำของรัฐต้องชอบด้วยกฎหมาย กรณีการกระทำของรัฐต้องอยู่ในขอบเขตของกฎหมายกรณีการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน เช่น ความเสมอภาค สิทธิในกระบวนการยุติธรรมรวมถึงการตรากฎหมายที่ถูกต้อง เป็นธรรมและการดำเนินการตามหลักการทฤษฎีโดยคำนึงถึงสิทธิ เสรีภาพ ความยุติธรรมของประชาชน สามารถบังคับใช้กฎหมายกับทุกคนได้อย่างเสมอกันโดยไม่เลือกปฏิบัติ
2. หลักคุณธรรม (Ethics) ประกอบด้วยหลักการสำคัญ 3 หลักการ คือ หน่วยงานปลอดการทุจริต หน่วยงานปลอดจากการทำผิดวินัย และหน่วยงานปลอดจากการทำผิดมาตรฐานวิชาชีพนิยมและจรรยาบรรณ องค์ประกอบของคุณธรรม หรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากคอรัปชั่น หรือมีคอรัปชั่นน้อยลง คอรัปชั่น การฉ้อราษฎร์บังหลวง หรือ corruption โดยรวมหมายถึง การทำให้เสียหาย การทำลาย หรือการละเมิดจริยธรรม ธรรมปฏิบัติและกฎหมาย สำหรับพิษภัยของคอรัปชั่นได้สร้างความเสียหายและความเดือดร้อน และเป็นพฤติกรรมที่ส่งผลในทางลบต่อคุณธรรมของการบริหารจัดการอย่างร้ายแรง เมื่อพิจารณาเรื่องของคุณธรรมจึงควรพิจารณาเรื่องต่อไปนี้
1) องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการไม่ปฏิบัติตามกฎหมายอย่าง โจ่งแจ้งหรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายน้อยลง
2) องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการปฏิบัติที่น้อยกว่าหรือไม่ดีเท่าที่กฎหมายกำหนดหรือปฏิบัติเช่นนี้น้อยลง
3) องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการปฏิบัติที่มากกว่าที่กฎหมายกำหนด หรือปฏิบัติเช่นนี้น้อยลง
4) องค์ประกอบคุณธรรมหรือพฤติกรรมที่พึงประสงค์ที่ปลอดจากการปฏิบัติตามเจตนารมณ์ของกฎหมาย แต่ใช้วิธีการที่ผิดกฎหมายหรือปฏิบัติเช่นนี้น้อยลง
สำหรับการที่หน่วยงานปลอดจากการทำผิดมาตรฐานวิชาชีพนิยมและจรรยาบรรณนั้นเป็น การกระทำผิดวิชาชีพนิยมได้แก่ พฤติกรรมที่สวนทางหรือขัดแย้งกับองค์ประกอบของวิชาชีพนิยม โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นของการมีจรรยาบรรณวิชาชีพ และการประพฤติตามจรรยาบรรณวิชาชีพ ทั้งนี้หน่วยงานและผู้ปฏิบัติหน้าที่จะต้องยึดมั่นในความถูกต้องดีงาม การส่งเสริมสนับสนุนให้ประชาชนพัฒนาตนเองไปพร้อมกัน เพื่อให้คนไทยมีความซื่อสัตย์ จริงใจ ขยัน อดทน มีระเบียบวินัย ประกอบอาชีพสุจริตจนเป็นนิสัย
กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์มีลักษณะพิเศษอันเป็นจุดร่วมของหลักคุณธรรม ได้แก่ การไม่ครอบงำแสดงอำนาจเหนือ (non-domination) เสริมพลัง (empowerment) ใช้กฎหมายอย่างมีศีลธรรมเจาะจงเหนือความจำกัดของการบังคับโทษ (honoring legally specific upper limits on sanctions) การฟังอย่างให้เกียรติ (respectful listening) แสดงความห่วงใยต่อผู้มีส่วนได้เสียทุกฝ่าย (equal concern for all stakeholders) แสดงความรับผิดชอบ ความสามารถในการร้องขอความปราณี ให้เกียรติต่อสิทธิมนุษยชนขั้นพื้นฐาน มุ่งสู่ปฏิญญาสากลว่าด้วยสิทธิมนุษยชน รวมทั้งปฏิญญาว่าด้วยหลักการพื้นฐานแห่งสหประชาชาติเกี่ยวกับการอำนวยความยุติธรรมแก่ผู้ที่ได้รับความเสียหายจากอาชญากรรมและการใช้อำนาจหน้าที่โดยไม่ถูกต้อง (UN Declaration of Basic Principles of Justice for Victims of Crime and Abuse of Power)
3.หลักความโปร่งใส (Transparency) ซึ่งประกอบไปด้วยหลักการย่อย 4 หลักการ คือ หน่วยงานมีความโปร่งใสด้านโครงสร้าง หน่วยงานมีความโปร่งใสด้านการให้คุณ หน่วยงานมีความโปร่งใสด้านการให้โทษ หน่วยงานมีความโปร่งใสด้านการเปิดเผยข้อมูล ดังนี้
1) ความโปร่งใสด้านโครงสร้าง ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้
(1) มีการตรวจสอบภายในที่เข้มแข็ง เช่น มีคณะกรรมการตรวจสอบ คณะกรรมการสอบสวน เป็นต้น
(2) โปร่งใส เห็นระบบงานทั้งหมดได้อย่างชัดเจน
(3) ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วม รับรู้การทำงาน
(4) มีเจ้าหน้าที่มาด้วยระบบคุณธรรมมีความสามารถสูงมาอยู่ใหม่มากขึ้น
(5) มีการตั้งกรรมการหรือหน่วยงานตรวจสอบขึ้นมาใหม่
(6) มีฝ่ายบัญชีที่เข้มแข็ง
2) ความโปร่งใสด้านให้คุณ ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้
(1) มีค่าตอบแทนพิเศษในการปฏิบัติงานเป็นผลสำเร็จ
(2) มีค่าตอบแทนเพิ่มสำหรับการปฏิบัติงานที่มีประสิทธิภาพ
(3) มีค่าตอบแทนพิเศษให้กับเจ้าหน้าที่ที่ซื่อสัตย์
(4) มีมาตรฐานเงินเดือนสูงพอเพียงกับค่าใช้จ่าย
3) ความโปร่งใสด้านการให้โทษ ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้
(1) มีระบบการตรวจสอบที่มีประสิทธิภาพ
(2) มีวิธีการพิจารณาลงโทษผู้ทำผิดอย่างยุติธรรม
(3) มีการลงโทษจริงจัง หนักเบาตามเหตุแห่งการกระทำผิด
(4) มีระบบการฟ้องร้องผู้กระทำผิดที่มีประสิทธิภาพ
(5) หัวหน้างานลงโทษผู้ทุจริตอย่างจริงจัง
(6) มีการปรามผู้ส่อทุจริตให้เลิกความพยายามทุจริต
(7) มีกระบวนการยุติธรรมที่รวดเร็ว
4) ความโปร่งใสด้านการเปิดเผย ประกอบด้วยพฤติการณ์ต่อไปนี้
(1) ประชาชนได้เข้ามารับรู้ การทำงานของคณะกรรมการตรวจสอบ
(2) ประชาชนและสื่อมวลชนมีส่วนร่วมในการจัดซื้อจัดหา การให้สัมปทานการออกกฎระเบียบ และข้อบังคับต่างๆ
(3) ประชาชน สื่อมวลชน และองค์กรพัฒนาเอกชน ได้มีโอกาสควบคุมฝ่ายบริหารโดยวิธีการต่างๆ มากขึ้น
(4) มีการใช้กลุ่มวิชาชีพภายนอก เข้ามาร่วมตรวจสอบ
ฉะนั้น ความโปร่งใส หน่วยงานและผู้ปฏิบัติหน้าที่ต้องสร้างความไว้วางใจซึ่งกันและกันของคนในชาติ โดยปรับปรุงกลไกการทำงานขององค์กรให้เกิดความโปร่งใสในวิธีการและสามารถตรวจสอบได้ และมีองค์กรหรือหน่วยงานเพื่อตรวจสอบการทำงาน และพร้อมที่จะถูกตรวจสอบไม่ว่าจากองค์กรภายนอกหรือภายใน มีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่เป็นประโยชน์อย่างตรงไปตรงมา โดยให้ประชาชนได้เข้าถึงข้อมูลได้สะดวก
4. หลักการมีส่วนร่วม (Participation) การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการยุติธรรมซึ่งประชาชน หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียได้มีโอกาสแสดงทัศนะ และเข้าร่วมในกิจกรรมต่างๆ ที่มีผลต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน รวมทั้งมีการนำความคิดเห็นดังกล่าวไปประกอบการพิจารณากำหนดนโยบาย และการตัดสินใจของรัฐ การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกระบวนการสื่อสารในระบบเปิด กล่าวคือ เป็นการสื่อสารสองทาง ทั้งอย่างเป็นทางการและไม่เป็นทางการ ซึ่งประกอบไปด้วยการแบ่งสรรข้อมูลร่วมกันระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย และเป็นการเสริมสร้างความสามัคคีในสังคม ระดับการให้ข้อมูล เป็นระดับต่ำสุดและเป็นวิธีการที่ง่ายที่สุดของการติดต่อสื่อสารระหว่างผู้วางแผนโครงการกับประชาชน เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชนเกี่ยวกับการตัดสินใจของผู้วางแผนโครงการ และยังเปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นหรือเข้ามาเกี่ยวข้องใดๆ เช่น การแถลงข่าว การแจกข่าว การแสดงนิทรรศการ และการทาหนังสือพิมพ์ให้ข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมต่างๆ
หลักการมีส่วนร่วมประกอบไปด้วยหลักการสำคัญ 4 หลักการ คือ
1) ระดับการให้ข้อมูล เป็นระดับต่ำสุดและเป็นวิธีการที่ง่ายที่สุดของการติดต่อสื่อสารระหว่างผู้วางแผนโครงการกับประชาชน เพื่อให้ข้อมูลแก่ประชาชนเกี่ยวกับการตัดสินใจของผู้วางแผนโครงการ และยังเปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นหรือเข้ามาเกี่ยวข้องใดๆ เช่น การแถลงข่าว การแจกข่าว การแสดงนิทรรศการ และการทำหนังสือพิมพ์ให้ข้อมูลเกี่ยวกับกิจกรรมต่างๆ
2) ระดับการเปิดรับความคิดเห็นจากประชาชน เป็นระดับขั้นที่สูงกว่าระดับแรก กล่าวคือ ผู้วางแผนโครงการเชิญชวนให้ประชาชนแสดงความคิดเห็นเพื่อให้ได้ข้อมูลมากขึ้น และประเด็นในการประเมินข้อดีข้อเสียชัดเจนยิ่งขึ้น เช่น การสำรวจความคิดเห็นของประชาชนเกี่ยวกับการริเริ่มโครงการต่างๆ และการบรรยายให้ประชาชนฟังเกี่ยวกับโครงการต่างๆ แล้วขอความคิดเห็นจากผู้ฟัง รวมไปถึงการร่วมปรึกษาหารือ เป็นต้น
3) ระดับการวางแผนร่วมกัน และการตัดสินใจ เป็นระดับขั้นที่สูงกว่าการปรึกษาหารือ กล่าวคือ เป็นเรื่องการมีส่วนร่วมที่มีขอบเขตกว้างมากขึ้น มีความรับผิดชอบร่วมกันในการตัดสินใจ และวางแผนเตรียมโครงการ และเตรียมรับผลที่จะเกิดขึ้นจากการดำเนินโครงการ ระดับนี้มักใช้ในกรณีที่เป็นเรื่องซับซ้อนและมีข้อโต้แย้งมาก เช่น การใช้กลุ่มที่ปรึกษาซึ่งเป็นผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาต่างๆ ที่เกี่ยวข้อง การใช้อนุญาโตตุลาการเพื่อปัญหาข้อขัดแย้ง และการเจรจาเพื่อหาทางประนีประนอมกัน เป็นต้น
4) ระดับการพัฒนาศักยภาพในการมีส่วนร่วม สร้างความเข้าใจให้กับสาธารณชน เป็นระดับขั้นที่สูงสุดของการมีส่วนร่วม คือ เป็นระดับที่ผู้รับผิดชอบโครงการได้ตระหนักถึงความสำคัญและประโยชน์ที่จะได้รับจากการมีส่วนร่วมของประชาชนและได้มีการพัฒนาสมรรถนะหรือขีดความสามารถในการมีส่วนร่วมของประชาชนให้มากขึ้นจนอยู่ในระดับที่สามารถมีส่วนร่วมได้อย่างเต็มที่ และเกิดประโยชน์สูงสุด
การนำหลักการมีส่วนร่วมมาประยุกต์ใช้ในยุติธรรมเชิงสมานฉันท์ “การมีส่วนร่วมในกระบวนการยุติธรรม” นั้น เป็นการเปิดโอกาสให้ทุกฝ่ายที่มีส่วนเกี่ยวข้องในอาชญากรรมที่เกิดขึ้นรวมตัวกันเพื่อร่วมกันแก้ไขปัญหาเหล่านั้นร่วมกัน
5.หลักสำนึกรับผิดชอบ (Accountability) มีความหมายกว้างกว่าความสามารถในการตอบคำถามหรืออธิบายเกี่ยวกับพฤติกรรมได้เท่านั้น ยังรวมถึงความรับผิดชอบในผลงาน หรือปฏิบัติหน้าที่ให้บรรลุผลตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ รวมทั้งการตอบสนองต่อความคาดหวังของสาธารณะ เป็นเรื่องของความพร้อมที่จะรับผิดชอบ ความพร้อมที่จะถูกตรวจสอบได้ โดยในแง่มุมของการปฏิบัติถือว่า สานึกรับผิดชอบเป็นคุณสมบัติหรือทักษะที่บุคคลพึงแสดงออกเพื่อเป็นเครื่องชี้ว่าได้ยอมรับในภารกิจที่ได้รับมอบหมายและนำไปปฏิบัติด้วยความรับผิดชอบ ประกอบด้วยหลักการย่อยดังนี้
1) การมีเป้าหมายที่ชัดเจนการมีเป้าหมายชัดเจนเป็นสิ่งสำคัญสิ่งแรกของระบบสำนึกรับผิดชอบกล่าวคือ องค์การจะต้องทำการกำหนดเป้าหมาย วัตถุประสงค์ของการปฏิบัติการสร้างวัฒนธรรมใหม่ให้ชัดเจนว่าต้องการบรรลุอะไรและเมื่อไรที่ต้องการเห็นผลลัพธ์นั้น
2) ทุกคนเป็นเจ้าของร่วมกันจากเป้าหมายที่ได้กำหนดเอาไว้ ต้องประกาศให้ทุกคนได้รับรู้และเกิดความเข้าใจ ถึงสิ่งที่ต้องการบรรลุ และเงื่อนไขเวลาที่ต้องการให้เห็นผลงาน เปิดโอกาสให้ทุกคนได้เป็นเจ้าของ โครงการสร้างวัฒนธรรมนี้ร่วมกัน เพื่อให้เกิดการประสานกำลังคนร่วมใจกันทำงาน เพื่อผลิตภาพโดยรวมขององค์การ
3) การปฏิบัติการอย่างมีประสิทธิภาพความสำเร็จของการสร้างวัฒนธรรมสำนึกรับผิดชอบ อยู่ที่ความสามารถของหน่วยงานในการสื่อสารสร้างความเข้าใจให้เกิดขึ้นในองค์การ ผู้บริหารให้ความสนับสนุน แนะนำ ทำการตัดสินใจอย่างมีประสิทธิภาพและมีการประสานงานร่วมมือกันทำงานระหว่างหน่วยงานต่างๆในองค์การ
4) การจัดการพฤติกรรมที่ไม่เอื้อการทำงานอย่างไม่หยุดยั้งปัจจุบันการเปลี่ยนแปลงนับว่าเป็นเรื่องปกติ และทุกครั้งที่มีการเปลี่ยนแปลงมักจะมีการ ต่อต้านการเปลี่ยนแปลงเสมอ หน่วยงานต้องมีมาตรการในการจัดการกับพฤติกรรมการ ต่อต้านการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเพื่อให้ทุกคนเกิดการยอมรับแนวความคิดและเทคโนโลยีใหม่ๆ
5) การมีแผนการสำรองส่วนประกอบสำคัญขององค์การที่มีลักษณะวัฒนธรรมสานึกรับผิดชอบ ต้องมีการวางแผนฟื้นฟู ที่สามารถสื่อสารให้ทุกคนในองค์การได้ทราบและเข้าใจถึงแผน และนโยบายของ องค์การ และที่สำคัญคือ ต้องมีการกระจายข้อมูลข่าวสารที่ถูกต้องสมบูรณ์ อย่างเปิดเผย
6) การติดตามและประเมินผลการทำงาน องค์การจำเป็นต้องมีการติดตามและประเมินผลการทำงานเป็นระยะๆ อย่างสม่ำเสมอ เพื่อตรวจสอบดูว่าผลงานนั้นเป็นไปตามมาตรฐานคุณภาพงานที่กำหนดไว้หรือไม่ ผลงานที่พบว่ายังไม่เป็นไปตามมาตรฐานที่กำหนดต้องมีการดำเนินการแก้ไขในทันที ขณะที่ผลงานที่ได้มาตรฐานต้องได้รับการยอมรับยกย่องในองค์การ
การสำนึกรับผิดชอบ ต้องสำนึกรับผิดชอบในการกระทำของตน มีจิตสำนึกรับผิดชอบในหน้าที่ ร่วมรับผิดชอบต่อสังคม สิทธิและหน้าที่ และปัญหาบ้านเมือง เคารพความคิดเห็นที่แตกต่างตามหลักประชาธิปไตย
นอกจากนี้ หลักสำนึกรับผิดชอบนั้น มิได้หมายความเฉพาะหน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่เท่านั้นทุกฝ่ายต้องสำนึกรับผิดชอบในหน้าที่ของตน ทั้งประชาชน ผู้เสียหาย หรือจำเลยก็ตามต้องำนึกรับผิดชอบในส่วนของตนทั้งสิ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งจำเลยในคดีอาญา ต้องสำนึกหรือละอายในการกระทำของตน ซึ่งการสำนึกหรือการละอายต่อการกระทำของตน (Shaming) หมายถึง การแสดงออกของจิตใจอย่างแท้จริงในการสู้สำนึกผิดโดยมีเป้าหมายเพื่อที่จะกลับตัวเป็นคนดีกลับคืนสู่สังคมได้ (Reintegrative Shaming ) โดยการละอายต่อความผิดนั้นไม่ใช่หมายความถึงการละอายต่อศาล หรือตำรวจ แต่หมายความถึงการละอายต่อบุคคลที่เขารักมากที่สุด ซึ่งจะแตกต่างจากการสำนึกผิดในอีกลักษณะหนึ่งที่เรียกว่า การสำนึกผิดในลักษณะที่เป็นตราบาป (Stigmatic shaming) ที่จะมีลักษณะของการปฏิเสธสังคม ซึ่งหากผู้กระทำผิดได้มีการสำนึกอย่างแท้จริงแล้วย่อมส่งผลต่อการลดการเกิดอาชญากรรมได้ และจากมุมมองของทฤษฎีโครงสร้างหน้าที่มองว่าอาชญากรรม คือ พฤติกรรมที่เป็นการละเมิดบรรทัดฐานของสังคม อันทำให้สังคมเสียระเบียบ โครงสร้างหน้าที่ต่างต่างๆ ในสังคมไม่สามารถกระทำได้อย่างสมบูรณ์แบบ อันอาจนำไปสู่ปัญหาสังคมต่อไป ดังนั้นการแก้ไขเยียวยาผู้กระทำผิดจึงเป็นสิ่งสำคัญที่ส่งผลโดยตรงต่อการลดปัญหาอาชญากรรมในสังคม อีกทั้งการเยียวยาผู้เสียหายหรือเหยื่อก็จะช่วยฟื้นฟูสังคมให้กลับคืนสู่ภาวะปกติได้รวดเร็วยิ่งขึ้น
6.หลักความคุ้มค่า (Value for Money) หลักการนี้คำนึงถึงประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวมในการบริหารการจัดการและการใช้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด สิ่งเหล่านี้เป็นผลในการปฏิบัติอันเกิดจากการใช้หลักธรรมาภิบาลนั่นเอง ประกอบด้วย
1) การประหยัด หมายถึง การทำงานและผลตอบแทนบุคลากรเป็นไปอย่างเหมาะสม การไม่มีความขัดแย้งเรื่องผลประโยชน์ การมีผลผลิตหรือบริการได้มาตรฐาน การมีการตรวจสอบภายในและการจัดทำรายงานการเงิน การมีการใช้เงินอย่างมีประสิทธิภาพ
2) การใช้ทรัพยากรให้เกิดประโยชน์สูงสุด หมายถึง มีการใช้ทรัพยากรอย่างมีประสิทธิภาพ มีการพัฒนาทรัพยากรบุคคล มีการใช้ผลตอบแทนตามผลงาน
3) ความสามารถในการแข่งขัน หมายถึง การมีนโยบาย แผน วิสัยทัศน์ พันธกิจ และเป้าหมาย การมีการเน้นผลงานด้านบริการ การมีการประเมินผลการทำงาน ผู้บริหารระดับสูงมีสภาวะผู้นำ
การนำกระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์มาใช้ในกระบวนการยุติธรรมภายใต้หลักธรรมาภิบาล
เมื่อพิจารณาถึงการนำ“กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” (Restorative Justice) มาใช้ในกระบวนการยุติธรรม ทำให้เกิดความคุ้มค่า ประหยัดทรัพยากรและงบประมาณแผ่นดิน แบ่งเบาภารคดีที่มีอยู่ใน “กระบวนการยุติธรรมกระแสหลัก” (Main Stream Justice) ที่ใช้กันอยู่ในปัจจุบัน “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” จึงเป็นกระบวนการยุติธรรมทางเลือกอย่างหนึ่งเพื่อขจัดปัญหาคนล้นคุก สอดคล้องกับหลักธรรมาภิบาล ทั้งนี้เนื่องจาก “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” มีลักษณะที่เป็นทั้งปรัชญาแนวคิด และกระบวนวิธีปฏิบัติต่อความขัดแย้ง พฤติกรรมที่ไม่พึงประสงค์ และอาชญากรรม ด้วยการคำนึงถึงเหยื่ออาชญากรรมและชุมชนผู้ที่ได้รับผลกระทบเป็นศูนย์กลาง โดยกระบวนวิธีเชิงสมานฉันท์ จะสร้างความตระหนักต่อความขัดแย้งหรือความเสียหาย เยียวยาความเสียหายทั้งทางร่างกาย ทรัพย์สินและความสัมพันธ์ รวมทั้งแผนความรับผิดชอบ หรือข้อตกลงเชิงป้องกันที่เป็นไปได้อันนำไปสู่ผลลัพธ์แห่งความสมานฉันท์ของสังคมใช้เป็นทางเลือกในการแก้ไขความขัดแย้งได้หลายระดับรวมทั้งระดับที่มีการดำเนินคดีในกระบวนการยุติธรรมซึ่งเป็นขั้นที่มีระดับความขัดแย้งสูงสุดในสังคม ซึ่ง“กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” (Restorative Justice) นั้นก็เป็น “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” (Alternative Justice) หมายถึง แนวคิดและวิธีดำเนินการใดๆต่อคู่กรณีในคดีแพ่งหรือผู้กระทำความผิดในคดีอาญาในขั้นตอนต่างๆของกระบวนการยุติธรรมโดยลดการใช้กระบวนการยุติธรรมหลักซึ่งในคดีแพ่งได้แก่การระงับข้อพิพาทก่อนเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมและการไกล่เกลี่ยคดีในขั้นตอนใดๆของกระบวนการยุติธรรมทางแพ่งส่วนในคดีอาญาได้แก่การระงับข้อพิพาทก่อนเข้าสู่กระบวนการยุติธรรมการเบี่ยงเบนคดีออกจากกระบวนการยุติธรรมในขั้นตอนใดๆของกระบวนการสืบสวนสอบสวนจับกุมฟ้องร้องดำเนินคดีและการเบี่ยงเบนผู้กระทำผิดในคดีอาญาออกจากสถานควบคุมนอกจากนี้ยังครอบคลุมถึงวิธีการทางเลือกที่ดำเนินการในขั้นตอนต่างๆของคดีปกครองโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อลดผลร้ายของการดำเนินคดีช่วยบรรเทาปัญหาความแออัดของผู้ต้องขังในเรือนจำส่งเสริมการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนผู้กระทำผิดและแสวงหาความยุติธรรมเชิงสร้างสรรค์ด้วยวิธีการเชิงสมานฉันท์ที่ผู้เสียหายผู้กระทำความผิดและ/หรือบุคคลอื่นๆของชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากอาชญากรรมนั้นได้มีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นจากอาชญากรรมทั้งนี้มาตรการและวิธีดำเนินการทางเลือกดังกล่าวจะต้องมีกฎหมายรองรับหรือมีหน่วยงานของรัฐรองรับการดำเนินงาน
สำหรับประเด็นที่เป็นจุดร่วมและสงวนจุดต่างระหว่าง “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” กับ “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” กิตติพงษ์กิตยารักษ์ อธิบายว่า “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก”มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อใช้มาตรการแบ่งเบาภาระคดี (Diversion) ออกจากกระบวนการยุติธรรม ไม่ว่าจะเป็นมาตรการที่นำมาใช้ในขั้นตอนใดของกระบวนการยุติธรรมก็ตาม เช่น การไกล่เกลี่ยคดีในชั้นตำรวจ การชะลอการฟ้องในชั้นพนักงานอัยการ การคุมประพฤติการทำงานบริการสังคม ในชั้นศาล และการพักการลงโทษในชั้นราชทัณฑ์ และแม้ว่าจะนำมาใช้เพื่อวัตถุประสงค์อื่นๆ ด้วยเช่น เพื่อให้มีมาตรการที่เหมาะสมในการปฏิบัติต่อผู้กระทำความผิดครั้งแรก หรือกลุ่มที่มีลักษณะเฉพาะ ทางด้านประเภทคดี ความอ่อนเยาว์ ฯลฯ แต่หลักการสำคัญคือ การสร้างมาตรการ “ทางเลือก”แทนการใช้โทษจำคุกให้แก่เจ้าพนักงานในกระบวนการยุติธรรมเพื่อนำไปใช้กับ “ผู้กระทำผิด” โดยมาตรการเหล่านี้อาจเป็นคุณประโยชน์ต่อ “เหยื่อ” โดยตรงหรือไม่ ไม่ใช่สาระสำคัญ ที่ “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” ส่วนใหญ่จะคำนึงถึง ในขณะที่“กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” (Restorative Justice) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อใช้การประชุมกลุ่มเป็นเวทีแสวงหาคำตอบในการเยียวยาความแตกร้าวแห่งความสัมพันธภาพ ระหว่าง “คู่กรณี” ที่ลึกกว่า นำไปสู่การสมานฉันท์และบูรณาการ “เหยื่อ-ผู้กระทำผิด-ชุมชน” ให้กลับคืนใช้ชีวิตร่วมกันต่อไปในสังคมแห่งนี้ได้ยั่งยืนกว่า นอกจากนี้ “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” ยังให้เกียรติ เพิ่มคุณค่าและความสำคัญแก่ “เหยื่ออาชญากรรม” โดยช่วยให้เหยื่อได้รับอำนาจที่สูญเสียไปเมื่อเกิดอาชญากรรมกลับคืนมาอย่างยุติธรรม ทั้งยังทำให้ “ชุมชน” มีบทบาทความสำคัญและมีอำนาจจัดการกับปัญหาความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในชุมชนของตนเองในระดับหนึ่ง และใช้ได้ทุกขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรมเพราะเป็นดุลพินิจของเจ้าพนักงานแต่ละขั้นตอน เหยื่อ-ผู้กระทำความผิดอาจเปลี่ยนใจได้ ตกลงกันใหม่ได้ตลอดเวลา และเช่นเดียวกับ “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” อื่นๆ คือทุกครั้งที่ใช้ “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” สำเร็จจะทำให้คดีเสร็จสิ้นในเวลาอันรวดเร็ว เป็นผลพลอยได้ในการเบาภาระคดีออกจากกระบวนการยุติธรรมไปพร้อม ๆ กัน
กล่าวโดยสรุป หลักธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้บัญญัติรับรองไว้ สามารถนำไปประยุกต์ใช้ได้กับทุกหน่วยงานของทุกองค์ ทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน รวมถึงหน่วยงานในกระบวนการยุติธรรม กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” (Restorative Justice) มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อใช้การประชุมกลุ่มเป็นเวทีแสวงหาคำตอบในการเยียวยาความแตกร้าวแห่งความสัมพันธภาพ ระหว่าง “คู่กรณี” ที่ลึกกว่า นำไปสู่การสมานฉันท์และบูรณาการ “เหยื่อ-ผู้กระทำผิด-ชุมชน” ให้กลับคืนใช้ชีวิตร่วมกันต่อไปในสังคมแห่งนี้ได้ยั่งยืนกว่า นอกจากนี้ “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” ยังให้เกียรติ เพิ่มคุณค่าและความสำคัญแก่ “เหยื่ออาชญากรรม” โดยช่วยให้เหยื่อได้รับอำนาจที่สูญเสียไปเมื่อเกิดอาชญากรรมกลับคืนมาอย่างยุติธรรม ทั้งยังทำให้ “ชุมชน” มีบทบาทความสำคัญและมีอำนาจจัดการกับปัญหาความขัดแย้งที่เกิดขึ้นในชุมชนของตนเองในระดับหนึ่ง และใช้ได้ทุกขั้นตอนของกระบวนการยุติธรรมเพราะเป็นดุลพินิจของเจ้าพนักงานแต่ละขั้นตอน เหยื่อ-ผู้กระทำความผิดอาจเปลี่ยนใจได้ ตกลงกันใหม่ได้ตลอดเวลา และเช่นเดียวกับ “กระบวนการยุติธรรมทางเลือก” อื่นๆ คือทุกครั้งที่ใช้ “กระบวนการยุติธรรมเชิงสมานฉันท์” สำเร็จจะทำให้คดีเสร็จสิ้นในเวลาอันรวดเร็ว ภายใต้หลักธรรมาภิบาลภายใต้การบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี คือ หลักนิติธรรม (Rule of Laws) หลักคุณธรรม (Ethics) หลักความโปร่งใส (Transparency) หลักการมีส่วนร่วม (Participation) หลักสำนึกรับผิดชอบ (Accountability) หลักความคุ้มค่า (Value for Money) อันที่จะนำไปสู่การตรากฎหมายที่ถูกต้องและเป็นธรรม การบังคับการเป็นไปตามกฎหมาย โดยคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพและความยุติธรรมของประชาชน สามารถบังคับใช้กฎหมายกับทุกคนเสมอกันโดยไม่เลือกปฏิบัติ มีความเสมอภาคและเท่าเทียมกัน มีการยึดมั่นความถูกต้องดีงาม มีคุณธรรม มีความโปร่งใสตรวจสอบได้ทั้งภายในและภายนอก โดยมีการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารที่ตรงไปตรงมาและประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลได้สะดวก เปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมรับรู้เสนอความเห็น และตัดสินใจในการแก้ไขปัญหา และมีความรับผิดชอบในการกระทำของตน มีจิตสำนึกรับผิดชอบต่อสังคมสิทธิและหน้าที่และความเห็นของผู้อื่น และเพื่อประโยชน์สูงสุดแก่ส่วนรวมภายใต้ทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด